Evaluemos la Ley de Alivio Fiscal

Es muy frecuente que al referirse a las leyes, se confunda lo que en ellas se enuncia con lo que en realidad sucede al aplicarlas. Puede ser que en ellas se proclamen fines muy nobles y hasta ampliamente compartidos, pero que, en la práctica, al implementarlas, se obtienen resultados no sólo diferentes, sino incluso contrarios a aquéllos.

Teniendo en cuenta lo señalado en el párrafo anterior, creo oportuno que se empiece a evaluar la Ley número 9830, de “Alivio Fiscal ante el COVID-19”. Esta normativa fue sancionada por el Poder Ejecutivo el 19 de marzo de 2020 y entró en vigencia el día que fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta, es decir, el 20 de marzo de 2020.

En la situación de alarma en que se promulgó dicha ley, no me cabe duda que el fin declarado al promoverla caló profundamente en la Asamblea Legislativa. De allí que la intención de proteger cuantos trabajos fuera posible, fue lo que motivó que se aprobara en muy poco tiempo. Sin embargo, por lo que expondré a continuación, creo que las consecuencias de implementar esa normativa evidencian que la premura y el pánico dan pésimos consejos, por lo que bajo sus efectos no debería legislarse.

Resulta que en el proyecto de “ley de reducción de jornadas en el sector público”, el cual se tramita como expediente legislativo número 22.081, expresamente se dice que la Ley número 9830 “generó como consecuencia que el Estado se quedara prácticamente sin ingresos tributarios, con excepción del impuesto único a los combustibles, que aunque no ha tenido modificaciones, sí ha experimentado una disminución en su rendimiento por la caída de la demanda de combustibles”.

Entonces, sucede que el Estado no obtiene casi nada de ingresos por los impuestos y aranceles. Y eso se debe a la ejecución de la Ley número 9830. Con base en ello, ahora se plantea reducir la jornada y el salario a los empleados públicos. Surgen entonces, varias interrogantes. ¿Qué es lo que se dispuso en la Ley número 9830? ¿Quién se benefició de ese alivio fiscal? ¿Por qué se debería llenar el faltante con los salarios del sector público?

La Ley de Alivio Fiscal establece moratorias en el pago del impuesto al valor agregado (IVA), en el pago del impuesto selectivo de consumo y en el pago de aranceles. Por otro lado, contempla la eliminación de los pagos parciales del impuesto de la renta sobre utilidades. En lo que respecta a las moratorias, las mismas se aplican para los contribuyentes de esos impuestos y aranceles, a los cuales se les permite no realizar los correspondientes pagos que deberían efectuar en los meses de abril, mayo y junio de 2020 (plazo que podría extenderse por un mes más, mediante decreto). Además, se dispone que quienes se acojan a esa posibilidad de no pagar dichos impuestos en esos meses, deben hacerlo a más tardar el 31 de diciembre del mismo año o (esta conjunción disyuntiva es interesante) deben alcanzar un arreglo de pago con la Administración Tributaria antes del 1 de enero de 2021, para cancelar los tributos correspondientes a los meses cubiertos por la moratoria. Un punto esencial de la Ley 9830 es que quienes se acojan a las moratorias no tienen que pagar intereses o multas por los pagos dejados de hacer, siempre y cuando paguen los tributos a más tardar el 31 de diciembre de 2020 o cuenten con arreglo de pago antes del 1 de enero de 2021. Sólo quienes el 1 de enero de 2021 no hayan pagado o no hayan llegado a un arreglo de pago, se verán obligados a pagar intereses o multas por las sumas que dejaron de pagar durante las moratorias.

En sencillo: el dinero cobrado a los consumidores finales por concepto de IVA y de impuesto selectivo de consumo, durante los meses de abril, mayo y junio de 2020, no necesariamente pasó a las arcas del Estado. Bien puede ser que el contribuyente que lo cobró, lo haya utilizado o lo esté utilizando en el giro de su actividad privada, por lo que será después que lo transfiera al Estado, sin pagar intereses ni multas. Lo mismo puede ocurrir con los aranceles.

El Poder Ejecutivo admite, en el proyecto de ley correspondiente al expediente legislativo número 22.081, que la Ley de Alivio Fiscal se promulgó “con el propósito de dotar de mayor liquidez a las empresas y a las personas físicas con actividad lucrativa, para proteger en la medida de lo posible el empleo y el tejido productivo del país”. O sea, el dinero de los tributos fue dejado en manos particulares para que lo utilizaran en su actividad lucrativa, bajo el argumento de que se procuraba proteger el empleo.

Aquí hay que detenerse un momento y preguntarse: ¿con fundamento en cuáles disposiciones constitucionales se sostiene tal decisión? Aún no las encuentro.

Cada vez que se cobra el IVA o el impuesto selectivo de consumo, el dinero recaudado tiene una sola naturaleza: es un ingreso del Estado para sufragar el gasto público. El papel del contribuyente no parece ser, en realidad, otro más que el de retenedor o perceptor del tributo. Quien paga por el bien o servicio gravado, es, a su vez, quien paga el tributo. Entonces, quien recibe ese pago, está recibiendo también el monto de dichos impuestos. Lo importante aquí es que el dinero correspondiente a estos, no pertenece a quien efectúa el cobro, sino que es del Estado.

Si se tiene claro lo anterior, entonces podría llegar a concluirse que, por sus efectos, la Ley número 9830 lo que regula es, en el fondo, una especie de préstamo de dinero público a sujetos particulares, para que continúen su actividad económica. Y si cumplen con los términos para reintegrar la suma prestada (o sea, los tributos que dejaron de pagar en abril, mayo y junio de 2020), tal préstamo sería a título gratuito (es decir, se utiliza el dinero del Estado y no se paga absolutamente nada por hacer uso del mismo). En cambio, sólo si incumplen con esas reglas (incluidas las del plan de pago) el préstamo podría resultar oneroso (o sea, únicamente si llegan al 1 de enero de 2021 sin haber pagado o sin haber suscrito un arreglo de pago, entonces sí se les cobrarían intereses y las multas).

Ahora bien, el problema es que, como señalé antes, lo que esos contribuyentes perciben por concepto del IVA y del impuesto selectivo de consumo, son ingresos del Estado. No son suyos. De allí que ese dinero está constitucionalmente destinado a sustentar los gastos autorizados del mismo Estado. Aquellas sumas son la fuente para estos. De allí que no se comprende con base en cuál disposición de la Ley Fundamental se permitiría darle a estos recursos estatales otro fin que no sea el de cubrir los gastos públicos.

Por más loable que sea el enunciado de que se quiere proteger el empleo, esto último no puede conseguirse válidamente quebrantando el Estado de Derecho. Otorgar dinero proveniente de los impuestos a particulares, como una especie de crédito, en los términos de la Ley de Alivio Fiscal, no lo encuentro contemplado como uno de los usos a los que se pueden destinar dichos recursos.

Si lo que se pretendía era dotar de mayor liquidez a empresas y personas físicas con actividades lucrativas, podía eventualmente habérseles reducido temporalmente el impuesto sobre la renta, que sí grava su riqueza (de paso, tendría que haberse reducido el impuesto al salario, contemplado en la misma ley que el de renta, porque con ése se grava la riqueza que generan los trabajadores mediante su trabajo). Esas son medidas generales que hubieran fomentado el consumo. Y si se hubieran visto reforzadas con una disminución del IVA, también temporal, más actividad económica se hubiera generado. Finalmente, si se hubieran disminuido temporalmente aranceles para las materias primas utilizadas en el sector productivo, también se podría haber alcanzado el pregonado mantenimiento de la actividad económica.

Pero nada de eso se hizo, sino que se promovió y aprobó una ley que, en la práctica, ha dejado casi sin ingresos al Estado, precisamente porque el dinero recaudado por concepto de esos tributos y aranceles, no ha llegado todo a su destino, sino que en el camino ha sido o está siendo utilizado por particulares en el mantenimiento de su actividad económica privada. La evidencia de que esa medida no fue adecuada y serenamente meditada antes de concretarla como norma jurídica y ponerla en práctica, es que el propio Poder Ejecutivo reconoce que con ella quedaron sus arcas prácticamente vacías.

Dado que se trata de recursos del Estado, las sumas cobradas en abril, mayo y junio de 2020 por concepto de los tributos tantas veces mencionados son, en mi criterio, fondos públicos. Por ello, me llama la atención que, hasta donde conozco, no haya habido una intervención decidida de la Contraloría General de la República en la fiscalización de la puesta en marcha de la Ley número 9830. ¿Quiénes -personas físicas y jurídicas- se acogieron a la moratoria? ¿Cuánto dinero, correspondiente a los impuestos y aranceles dichos, recaudaron los contribuyentes beneficiados con las moratorias en los meses ya señalados? Por tratarse de dineros cobrados por concepto de tributos, la información requerida para dar respuesta a esas preguntas debe ser de acceso público, tal como se argumenta cuando se publican los salarios de los empleados públicos.

Surge, adicionalmente, una inquietud para mí muy importante: ¿cómo se garantiza que algunas de las empresas y personas físicas que se acogieron a la posibilidad de no pagar los referidos tributos, no caerán en quiebra o insolvencia antes del 1 de enero de 2021? O sea, ¿cómo se asegura que parte de esos dineros del Estado no se esfumará? No tengo idea.

Todas las inquietudes señaladas se derivan de lo que, según mi parecer, es una tramitación irreflexiva del proyecto que se convirtió en la Ley número 9830. No se previeron bien las consecuencias de la misma. Y esto lo relaciono con el expediente legislativo número 22.081. ¿Por qué tienen que recortarse las jornadas y los salarios en el sector público para llenar un vacío generado por la facilitación de fondos públicos a particulares con actividades lucrativas? ¿Acaso son los empleados públicos los que han gozado de un crédito como el descrito? Lo que reciben los trabajadores públicos es su salario por el servicio que cumplen. En ningún momento han tenido la posibilidad de acceder a lo que considero un préstamo a título gratuito como el regulado en la Ley número 9830. Por ello, no se les podría cobrar el dinero que otros disfrutan.

El alivio fiscal perseguido con la ley en mención podría resultar muy selectivo en cuanto a quién se beneficia del mismo. En cambio, el daño causado con la implementación de ese texto legal es enorme y se pretende socializar la reparación del mismo. Eso es de dudosa constitucionalidad. Quizás este antecedente sirva de lección para tener mesura en cuanto a la pretensión de reducir jornadas y salarios en el sector público. No vaya a ser que por querer rellenar el vacío generado por permitir el uso privado de dinero cobrado como tributos, se vayan a generar nuevos huecos, gracias a la disminución en los aportes al impuesto al salario y a las cargas sociales.

Por lo pronto, sólo queda seguir evaluando los efectos de la Ley número 9830 y aprender de sus consecuencias, para ver si se logra vislumbrar, para el pueblo costarricense en general, un camino de verdad positivo en el horizonte.

(*) David Fallas Redondo, Juez de Apelación de Sentencia Penal.