La educación superior pública goza en Costa rica de tres garantías, las cuales, a diferencia de muchos otros países del mundo, tienen rango constitucional: la autonomía universitaria, la libertad de cátedra y el financiamiento por parte del Estado. Desde su creación, la Universidad de Costa Rica ha jugado un papel central en la consolidación de nuestra vida republicana, en los procesos de democratización, y en la dinámica social, política y cultural costarricense.
Recordemos que, al discutirse los temas referentes a la educación superior, los constituyentes del 49 abrazaron dos tesis diferentes y parcialmente opuestas, representadas por el entonces rector de la Universidad de Costa rica, Fernando Baudrit Solera, y el Ministro de Educación, Luis Dobles Segreda, quienes eran a su vez miembros de la mencionada asamblea. El rector Baudrit Solera sostenía que la autonomía universitaria debía traducirse en independencia económica, sin la cual no podría la universidad cumplir con los altos designios que le eran encomendados. El ministro Dobles Segreda se oponía a la fijación de obligaciones presupuestarias permanentes para el Estado, cuya participación en el financiamiento universitario debía depender de sus propias posibilidades económicas y no responder a una determinación taxativa por parte del texto constitucional, el cual fue adoptado finalmente el 7 de noviembre de 1949.
La Constitución Política definió que la Universidad de Costa Rica recibiría anualmente una asignación presupuestaria no menor al 10% del monto otorgado al Ministerio de Educación Pública, el cual sería administrado por la universidad conforme a la facultad de autodeterminación que le confirió la autonomía constitucional.
A lo largo de las décadas, la autonomía universitaria han sido objeto de discusiones y debates. La Sala Constitucional emitió un voto que definió con claridad los alcances de la autonomía universitaria. Este voto del 26 de marzo de 1993 merece ser citado in extenso y dice, en lo fundamental, lo siguiente:
“…las Universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa … y significa … que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio.”
“Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal …»
“La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza … pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el caso de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse … en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el «sistema de libertad», además de la paz … y la Justicia …”
“… la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido.”
Esta profusa fundamentación de la autonomía universitaria pone de manifiesto el aprecio profundo que la universidad pública goza por parte de la sociedad costarricense y el lugar especial que ocupa en ella; además, el texto subraya que la universidad pública está engarzada con la identidad nacional; es parte de ella y, a la vez, constituye un factor que la forja. No es, por tanto, una institución contingente sino, por lo contrario, un órgano vital y sustancial del cuerpo social que cumple una función pública de gran importancia y le da forma y contenido a la cultura nacional.
Las discusiones en torno al financiamiento de la educación superior pública que, a lo largo de las décadas, se han sucedido en Costa Rica, deben ser comprendidas teniendo en mente este trasfondo que muchas veces pone en movimiento intensas emociones.
La fórmula que encontraron los constituyentes a finales de las década de los cuarentas se mostró insuficiente en los años posteriores, debido a la paulatina explosión de la matrícula y los requerimientos crecientes de la institución universitaria, todo lo cual encontró su apogeo hacia finales de los años setentas. En esta década, se crearon tres nuevas universidades públicas cuyas garantías presupuestarias no quedaron claramente establecidas. Esta circunstancia provocó la necesidad de una permanente negociación entre el gobierno y las universidades, las cuales tomaban las calles todos los años para exigir el cumplimiento de los preceptos constitucionales. A esto se sumaba el desgaste político obvio que estas tensiones producían, lo cual estimuló una solución que asegurara de manera automática el financiamiento de la educación superior.
La solución fue buscada en una reforma constitucional. La propuesta que empezó a cristalizarse no tomaba ya el presupuesto del Ministerio de Educación Pública como parámetro, sino más bien un porcentaje del presupuesto nacional. Diferentes posiciones emergieron que abogaban por rangos que oscilaban entre el 8% y el 12% de ese presupuesto. Finalmente, la tesis relativa a un porcentaje perdió fuerza y se impuso una opción basada en la planificación y coordinación de las universidades. Esta posición condujo a una reforma constitucional cuyo texto contiene una avanzada legislación que pretende resolver técnicamente y de manera permanente el problema del financiamiento de la educación superior pública en Costa Rica.
Este largo proceso de deliberaciones políticas culminó con la reforma del artículo 85 de la Constitución Política adoptada el 18 de mayo de 1981. Este artículo, todavía vigente en todos sus extremos, contiene, entre otros, los siguientes aspectos: 1. El Estado dotará de patrimonio propio a todas las universidades públicas y les creará rentas propias. 2. El Estado mantendrá un fondo especial para la educación superior estatal (FEES). 3.“Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan.”
Con esta reforma constitucional, se crearon las herramientas básicas para superar la permanente incertidumbre que pesaba sobre el financiamiento de la educación superior pública.
A inicios de los años ochentas, Costa Rica se sumió en una de las peores crisis económicas de su historia, la cual disminuyó sensiblemente los recursos destinados a la educación superior pública y redujo críticamente la posibilidad real de que los reajustes anuales alcanzaran las tasas inflacionarias.
El gobierno del período 1982-1986 compensó las disminuciones presupuestarias sufridas en años anteriores, pero la administración de Oscar Arias Sánchez, a partir de 1986, redujo drásticamente el reconocimiento presupuestario debido al reajuste inflacionario y lo fijó en 16%, pese a que la inflación superaba el 25%. El presupuesto de las universidades estatales disminuyó en términos reales. Esta contracción presupuestaria, en un país con una tasa de escolaridad terciara cercana al 25%, no les permitió a las universidades públicas la admisión de un mayor contingente de estudiantes, lo cual se convirtió en argumento que justificó la creación y estimuló el crecimiento de la educación superior privada.
Desde ese entonces, se ha provocado un creciente rezago en la capacidad de las universidades públicas de absorber una demanda ascendente de ingreso por parte de una población joven que también aumenta.
A pesar de que la reforma del artículo 85 de la Constitución Política se aprobó en 1981, el primer convenio del FEES no rigió sino hasta el período de 1989 a 1993.
Este acuerdo había de significar un paso político de importancia capital para asegurar relaciones pacíficas entre el Poder Ejecutivo y las universidades públicas; al mismo tiempo, pretendía contribuir sustancialmente a superar la crisis crónica de los años ochentas y alejar del panorama las manifestaciones callejeras que irremediablemente se provocaban todos los años como resultado de la reinante incertidumbre presupuestaria. Estos objetivos no se cumplieron cabalmente; por el contrario, a inicios de la década de los 90 se dio uno de los más intensos conflictos habidos hasta el momento entre el Poder Ejecutivo y las universidades estatales.
No obstante, el FEES, una vez establecido como un mecanismo estable de definición del financiamiento universitario, ha tenido innegables ventajas, entre las cuales están: (1) la eliminación de prolongadas negociaciones, (2) la posibilidad de planificación de sus recursos por parte de las universidades públicas, las cuales (3) han podido concentrarse en su desarrollo institucional, y (4) fortalecimiento de su autonomía financiera. Otra ventaja, que no debe ser menospreciada, es el aseguramiento de la paz social.
Recordemos que Fernando Baudrit introdujo el principio de la autonomía económica para proteger a la universidad de vicisitudes políticas. En sus propias palabras, «por cualquier pretexto, ya sea que la Universidad no siga las líneas políticas del régimen, la subvención del Estado bien podría rebajarse o suspenderse, con los perjuicios consiguientes para nuestra Universidad.» Adicionalmente, el Rector Baudrit, como diputado constituyente, dijo que lo ideal sería dotar a la Universidad de rentas propias y suficientes … Y ese sería el único medio «para preservar a nuestra Universidad de las influencias politiqueras … Mañana, si la Universidad no se adapta al ambiente político imperante, un Congreso, con el propósito de liquidarla, lo podría conseguir fácilmente rebajando el subsidio del Estado.»
Es oportuno recordar que nuestra Constitución Política no es letra muerta ni una pieza de anticuario. Es todo lo contrario, un cuerpo normativo vivo. Cito en esto al Dr. Luis Paulino Mora, expresidente de la Corte Suprema de Justicia, de grata memoria: «Toda constitución política es una declaración de la voluntad popular -soberana- que recoge dos pilares fundamentales de una sociedad políticamente organizada: una declaración de los derechos fundamentales que esa sociedad reconoce como legítimos a quienes en ella conviven y una declaración de la forma de organización política que ha escogido para regirse. Así, las constituciones políticas del mundo moderno contienen siempre una columna vertebral de derechos y libertades fundamentales, a cuyo respeto se obliga el Estado para con todos los habitantes de su territorio y otra igualmente relevante, con la estructura del poder legítimo, que se organiza y distribuye, en primer lugar, para delimitar sus actuaciones e impedir que estas lesionen los derechos mencionados y, en segundo lugar, para regular las funciones vitales de los órganos estatales.»
En el presente, no podemos ignorar las fuerzas ideológicas y políticas que se oponen a la independencia de la universidad, que niegan la reivindicación de su situación especial dentro del sistema político, evaden reconocer el peso de los aportes históricos y permanentes que la UCR hace al país, buscan someter la distribución de los fondos públicos al principio del mercado e imponerle a las universidades estatales principios de eficiencia empresarial, en lugar de la lógica de rentabilidad académica que es acorde con su naturaleza y propósitos.
Hay fuerzas que pretenden que la universidad pública abandone su modelo de solidaridad social. Ante estas fuerzas debemos reafirmar la educación como un bien y un derecho, para así continuar contribuyendo con el perfeccionamiento del Estado Social de Derecho, cristalizado en un proyecto de país coherente y sostenible en el largo plazo.
(*) Henning Jensen Pennington
Rector, Universidad de Costa Rica