Francia en guerra: breves apuntes desde la perspectiva del derecho internacional

Hace una semana (el pasado 16 de noviembre), las máximas autoridades francesas declararon que Francia se encuentra en guerra (ver texto del  discurso  de su Presidente ante ambas Cámaras del Poder Legislativo reunidas en “Congreso”): en su alocución, se lee, entre otras cosas, que: “Francia está en guerra. Los actos cometidos viernes por la noche en París y cerca del Stade de France, son actos de guerra. Han causado la muerte de al menos 129 personas y numerosos heridos. Constituyen una agresión contra nuestro país, contra sus valores, contra su juventud, contra su modo de vida”  (Traducción libre al español de «La France est en guerre. Les actes commis vendredi soir à Paris et près du Stade de France, sont des actes de guerre. Ils ont fait au moins 129 morts et de nombreux blessés. Ils constituent une agression contre notre pays, contre ses valeurs, contre sa jeunesse, contre son mode de vie«).

Aspectos de forma

Desde la perspectiva política, esta declaración del Presidente de Francia respondía a la emoción suscitada en la sociedad francesa por la violencia de los ataques realizados el 13 de noviembre pasado en París, su grado de coordinación, y por el impacto causado por la cobertura en cuanto a imágenes, testimonios, fotos (tanto en medios de prensa como en redes sociales): la sociedad francesa se encuentra profundamente conmocionada.

Ahora bien, desde la perspectiva jurídica, los atentados del 13 de noviembre están dando lugar al uso de términos raramente usados en el pasado por parte de las autoridades francesas para calificar actos muy similares en cuanto a su naturaleza, lo cual, merece ser señalado:

–         en primer lugar, asistimos a una peculiar interpretación del concepto tradicional de «guerra», la cual supone un enfrentamiento bélico entre dos o más Estados: un Estado se declara en guerra contra otro Estado (y no contra un ente no estatal). Desde el punto de vista jurídico, una declaración de esta naturaleza obliga a  considerar la aplicación de las reglas del derecho internacional humanitario en materia de conflictos armados. Esta última, como bien se sabe,  fue descartada por Estados Unidos en su “guerra contra el terrorismo” iniciada en el 2001, mediante la cuestionable – y cuestionada – noción de “combatientes ilegales”, y la creación de una verdadera “zona de no derecho” en el 2002 (la base naval de Guantánamo). Declararle la “guerra” a una entidad no estatal  es reconocer de manera implícita a un grupo privado algunas prerrogativas que ostenta un Estado. Desde la perspectiva del contrincante (y tomando en consideración el hecho que en Siria, y más generalmente, en Oriente Medio, son varios los grupos terroristas que se disputan el liderazgo), es posible que esta declaración francesa de “guerra” contribuya a consolidar el liderazgo de ISIS (también conocido como EI – Estado Islámico – o Daech) sobre las demás organizaciones.

–         más llamativo aún, debido a la importancia de este término en la misma Carta de las Naciones Unidas, la noción de «agresión» está igualmente dando lugar a una muy peculiar interpretación (a nuestro juicio, riesgosa, como lo veremos a continuación): el recurrir, por parte de un Estado a usar la palabra “agresión” responde a una motivación particular que los especialistas en derecho internacional conocen bastante bien. Esta motivación adquiere un significado particular cuando un Estado califica como «agresión» un acto cometido por una entidad no estatal.

A diferencia de lo que ocurrió después del 11 de setiembre del 2001, período en el que Estados Unidos  buscó la manera de justificar jurídicamente su reacción interpretando a su manera los conceptos de “guerra”, de “agresión” y de “legítima defensa” (y recurriendo a inventar nociones tal como la de “combatiente ilegal”), hoy se cuenta con una definición del término de “agresión” debidamente consensuada por la comunidad internacional: se trata de la definición adoptada en el 2010 en Kampala (ver  texto  oficial en los seis idiomas oficiales de Naciones Unidas) por parte de los Estados Partes a la Corte Penal Internacional (CPI). La revisión minuciosa del texto – a cuya elaboración participaron los delegados de Francia, y de unos 120 Estados más – indica que quedan excluidos de la noción de “agresión” los actos cometidos por entidades no estatales. La definición, acordada 9 años después del 11 de setiembre del 2001, se lee en los siguientes términos, y nos permitimos reproducirla en toda su extensión:

“Artículo 8 bis. Crimen de agresión:

1. A los efectos del presente Estatuto, una persona comete un “crimen de agresión” cuando, estando en condiciones de controlar o dirigir efectivamente la acción política o militar de un Estado, dicha persona planifica, prepara, inicia o realiza un acto de agresión que por sus características, gravedad y escala constituya una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas.
2. A los efectos del párrafo 1, por “acto de agresión” se entenderá el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas. De conformidad con la resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1974, cualquiera de los actos siguientes, independientemente de que haya o no declaración de guerra, se caracterizará como acto de agresión:
3. a) La invasión o el ataque por las fuerzas armadas de un Estado del territorio de otro Estado, o toda ocupación militar, aún temporal, que resulte de dicha invasión o ataque, o toda anexión, mediante el uso de la fuerza, del territorio de otro Estado o de parte de él;
4. b) El bombardeo, por las fuerzas armadas de un Estado, del territorio de otro Estado, o el empleo de cualesquiera armas por un Estado contra el territorio de otro Estado;
5. c) El bloqueo de los puertos o de las costas de un Estado por las fuerzas armadas de otro Estado;
6. d) El ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra las fuerzas armadas terrestres, navales o aéreas de otro Estado, o contra su flota mercante o aérea;
7. e) La utilización de fuerzas armadas de un Estado, que se encuentran en el territorio de otro Estado con el acuerdo del Estado receptor, en violación de las condiciones establecidas en el acuerdo o toda prolongación de su presencia en dicho territorio después de terminado el acuerdo;
8. f) La acción de un Estado que permite que su territorio, que ha puesto a disposición de otro Estado, sea utilizado por ese otro Estado para perpetrar un acto de agresión contra un tercer Estado;
9. g) El envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal gravedad que sean equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial participación en dichos actos”.

Hemos revisado si la versión oficial en francés de esta misma definición acordada en el 2010 añade algún acápite adicional o usa términos distintos a los de la versión en español: para tranquilidad de nuestros lectores y de los especialistas en la materia, se mantiene sin añadido alguno. En otras palabras, no hay cómo sostener jurídicamente que actos cometidos por entidades no estatales califiquen como una agresión contra un Estado en el derecho internacional vigente.

Como visto, estos atentados perpetrados en París están dando lugar al uso de calificativos inusuales en declaraciones de autoridades francesas para referirse a actos terroristas: el cambiar el calificativo para referirse a situaciones idénticas o muy similares puede responder a un ejercicio que vaya mucho más allá de lo estrictamente emotivo.

Una motivación apenas perceptible

Al revisar esta definición del término de “agresión” acordada en el 2010, a la cual concurrieron los Estados Partes al Estatuto de Roma, la actual motivación de Francia con relación al uso del término de “agresión” para calificar los atentados del 13 de noviembre se deja entrever con mucha mayor claridad.  No es casualidad que el único Estado que se haya apresurado en apoyar a Francia a la hora de calificar estos atentados ocurridos en París como «acto de guerra» fue Estados Unidos (ver  nota  de prensa): en su momento, Estados Unidos también le declaró la «guerra» al terrorismo, con todas las implicaciones que ello conllevó para justificar posteriormente su actuar.

Cabe recordar que, pese a formar parte de la “Coalición contra ISIS” lanzada en setiembre del 2014 por Estados Unidos (la cual reúne a más de 60 Estados – ver listado en esta nota del Departamento de Estado – con la única participación de Panamá por parte de América Latina), los primeros bombardeos aéreos realizados por aviones de Francia en el territorio de Siria tuvieron lugar hace unas pocas semanas, durante la mañana del domingo 27 de setiembre del 2015 (ver  nota  de Le Monde y esta  nota  de La Nación). El día siguiente, 28 de setiembre, en su alocución ante la Asamblea General de Naciones Unidas, (ver  texto ) el Presidente de Francia precisaba (sin referise expresamente a los bombardeos aéreos del día anterior) que: « la lutte contre le terrorisme va être poursuivie, amplifiée autant qu’il sera nécessaire, dans le respect du droit, dans le respect  aussi de ce qu’est la souveraineté des Etats car nous ne nous trompons pas lorsque nous agissons, nous le faisons toujours dans le respect des principes des Nations Unies ». Es de notar que en este mismo discurso el Presidente de Francia abogaba por la necesidad de excluir a las actuales autoridades de Siria de las negociaciones sobre el futuro de Siria (ver  artículo  de Le Monde):

«Nous nous soutenons, la France, l’opposition syrienne, l’opposition démocratique. Nous la considérons comme la seule représentante légitime du peuple syrien. Et là-dessus, nous ne transigeons pas et nous ne faisons aucun compromis parce qu’il y aurait menace. Le régime de Bachar Al-Assad mérite tout autant d’être condamné car il est complice de ce qui s’est produit en Syrie depuis trois ans, 200 000 morts et combien de personnes déplacées«.

Por su parte, Rusia condenó de manera vehemente, a través de su portavoz, estas acciones militares francesas indicando que este ataque aéreo contra ISIS – o Estado Islámico (EI) -, sin la autorización de las autoridades sirias ni la del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, constituían «el exterminio del derecho internacional ante los ojos» del mundo (según se lee en este  cable  de la agencia EFE reproducido en El Comercio). Como bien se sabe, el uso de la fuerza por parte de un Estado contra otro Estado es terminantemente prohibido en derecho internacional, y esta prohibición ha sido jurídicamente consagrada en la misma Carta de las Naciones Unidas adoptada en 1945. La única excepción a esta regla la constituye la acción militar realizada en el ejercicio de legítima defensa, en respuesta a una agresión;  o bien en el marco de una acción militar debidamente autorizada por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Se considera que una acción militar que cuente con el consentimiento previo e informado del Estado cuyo territorio es objeto de operaciones militares es de igual forma válida, desde la perspectiva jurídica. La diferencia entre los ataques aéreos a ISIS en Irak y en Siria consiste en que en el caso del primero, este consentimiento existe: la carta enviada por Irak el 20 de setiembre del 2014 al Consejo de Seguridad (ver  texto ) expresamente indica que: “Es por todas estas razones que, de conformidad con el derecho internacional y lo dispuesto en los acuerdos bilaterales y multilaterales pertinentes, y respetando debidamente la soberanía nacional más absoluta y la Constitución, hemos solicitado a los Estados Unidos de América que ataque los lugares donde se encuentra el EIIL y sus bastiones militares, con nuestro expreso consentimiento. El objetivo de esos ataques es poner fin a la amenaza constante para el Iraq, proteger a los ciudadanos iraquíes y, en última instancia, armar a las fuerzas iraquíes y permitirles recuperar el control de las fronteras del Iraq”. En el caso de Siria, este consentimiento es inexistente, razón por la cual Rusia ha considerado desde los primeros bombardeos realizados en setiembre del 2014 en Siria por Estados Unidos y sus aliados que estos violaban el derecho internacional (ver nota de prensa).

Una justificación cuestionable

El jefe de la diplomacia de Francia justificó las acciones aéreas militares del 27 de setiembre del 2015 haciendo referencia al artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas (que prevé la figura de la legítima defensa), y lo hizo en los siguientes términos: «Nous avons frappé, il y a quelques jours et nous continuerons à le faire dans le cadre de la légitime défense de l’article 51 de la Charte des Nations unies. Il faut mener ces actions militaires et je dirai que de ce point de vue là un bilan lucide de ce que nous avons fait les uns les autres depuis maintenant plusieurs mois amène sans doute à des améliorations» (ver  texto   del discurso pronunciado el 29/09/2015 durante una cumbre sobre el terrorismo).

Estos primeros bombardeos franceses de setiembre del 2015, que se justificaron con base en una interpretación bastante peculiar de la noción jurídica de legítima defensa colectiva, fueron antecedidos por los realizados por aviones de Australia, el 15 de septiembre (ver  nota  de The Guardian) y el primer bombardeo por parte del Reino Unido desde un dron, realizado el 7 de septiembre (ver  nota  del NYTimes): las autoridades británicas confirmaron que de los tres fallecidos, dos eran nacionales del Reino Unido sospechosos de combatir en la filas de ISIS (ver  nota  de prensa). La eliminación física desde un dron de sospechosos de nacionalidad británica en Siria  – no se registra, salvo error de nuestra parte, eliminación física desde un dron de sospechosos de pertenecer a ISIS en Londres o en suelo británico… – fue justificada por sus autoridades con base en otra (muy propia) interpretación de la noción de legítima defensa individual de un Estado: se lee en la nota precitada que «It was necessary and proportionate for the individual self-defence of the UK«. En una carta enviada al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas el mismo 7 de septiembre del 2015 relacionada a un ataque similar en territorio de Siria del mes de agosto (ver  texto ), Reino Unido justificó su accionar con razones similares: «On 21 August 2015 armed forces of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland carried out a precision airstrike against an ISIL vehicle in which a target known to be actively engaged in planning and directing imminent armed attacks against the United Kingdom was travelling. This airstrike was a necessary and proportionate exercise of the individual right of self-defence of the United Kingdom«: la «iminencia» de un ataque armado («imminent armed attacks«) por parte de un grupo terrorista, justifica, según los diplomáticos del Reino Unido, el recurrir a la noción de legítima defensa. Ello recuerda la “amenaza” que representaban para Estados Unidos los talibanes en Afganistán, y posteriormente Saddam  Hussein en Irak, y la noción de «legítima defensa preventiva» defendida por el Departamento de Estado de los Estados Unidos a partir del 2001 para justificar sus acciones militares «anticipadas» en su denominada «guerra global contra el terrorismo«.

El riesgo actual para el derecho internacional

Con relación a las operaciones militares realizadas en Siria, asistimos a interpretaciones un tanto antojadizas de algunos principios muy básicos del derecho internacional, que sostienen el ordenamiento jurídico internacional desde 1945: estas interpretaciones son realizadas por varios Estados ante el silencio de gran parte de los demás. Lo que podríamos denominar un sutil “glissement sémantique” al que ha procedido Francia en días recientes responde en gran medida a la necesidad de justificar (de manera retroactiva)  sus bombardeos del 27 de setiembre y los realizados después del 13 de noviembre. El representante francés en Naciones Unidas el pasado viernes 20 de noviembre fue muy explícito al respecto, después de aprobada una resolución por parte del Consejo de Seguridad: “Nos actions militaires, dont nous avons informé le Conseil de sécurité dès l’origine, étaient justifiées par la légitime défense collective.  Elles peuvent désormais se fonder également sur la légitime défense individuelle, conformément à l’Article 51 de la Charte des Nations Unies », a expliqué M. Delattre » (ver comunicado de prensa oficial del 21/11/2015 de Naciones Unidas). Es de notar que la referencias a la Carta de las Naciones Unidas incluidas en la resolución 2239 (2015) adoptada de forma unánime por el Consejo de Seguridad el pasado 20 de noviembre (ver texto en francés al final de este  enlace ) se deben a las enmiendas propuestas por Rusia al texto original propuesto por Francia: se acota en el mismo comunicado que ”M. Churkin s’est cependant félicité de ce que des amendements apportés à la demande de sa délégation, notamment les références à la Charte des Nations Unies, figurent désormais dans le texte”.  En un  artículo  de Le Monde sobre el voto de esta resolución se precisa que: “Concrètement, la résolution 2249 ne donne pas d’autorisation légale à agir militairement en Syrie et en Irak, puisqu’elle n’est pas placée sous le chapitre VII de la Charte des Nations Unies qui prévoit l’usage de la force. Mais le langage employé dans le texte, qui stipule que « toutes les mesures nécessaires » sont permises pour combattre l’EI, laisse la place à l’interprétation, selon les diplomates français».

Pese a la prontitud con la que los delegados de Francia han intentado justificar desde el punto de vista jurídico sus acciones militares en Siria – obviando el hecho que la resolución adoptada no refiere expresamente a las acciones militares, las cuales solamente pueden ser las previstas en el Capítulo VII de la Carta –  otros Estados mantienen sus reservas con relación al hecho de bombardear un territorio sin contar con el consentimiento de un Estado.  La dudosa legalidad de estos bombardeos aéreos en Siria llevo, por ejemplo, a las nuevas autoridades electas de Canadá a poner un término a estas operaciones en Siria, así como también en Irak (ver nota de The Guardian) el pasado 21 de octubre del 2015. Autores canadienses habían estudiado la presunta legalidad de estos ataques aéreos realizados por Canadá  (ver  artículo ) con relación a las reglas vigentes y a la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), llegando sin titubeos  a conclusiones que, en nuestro modesta opinión, aplican de igual manera para los demás Estados que han procedido a acciones de este tipo en territorio sirio sin consentimiento de Siria: “However, there is a further legal hurdle for Canada to overcome. Unless Canada can attribute ISIS’ attacks in Iraq to Syria, then the question becomes whether Canada may lawfully target ISIS, as a nonstate actor in Syria’s sovereign territory, using the ‘unwilling or unable’ doctrine to prevent ISIS’ extraterritoriality attacks against Iraq. This justification moves significantly away from the Nicaragua, Congo and Israeli Wall cases’ requirement for attribution. There appears to be a lack of consensus on whether opinion juris and state practice have accepted the “unwilling or unable” doctrine as customary international law. There is no escaping: the conclusion that Canada’s air strikes on Syria are on shaky, or at least shifting, legal ground”.

Algunas voces en Francia han señalado en días recientes que este tipo de acciones militares en sí no resuelven mayormente la situación y pueden agravarla, debido a los daños a las poblaciones civiles que conllevan: se señala en un  artículo  de Le Monde que «pour gagner la guerre en France, il faut gagner la paix au Moyen-Orient », remarque le sociologue Edgar Morin, qui rappelle que les forces occidentales sèment également la désolation sur le théâtre des opérations avec leurs drones, bombardements et leurs cohortes de dommages collatéraux«.  A este respecto, vale la pena recordar que los primeros bombardeos de Francia del 27 de setiembre en Siria mataron a 12 “niños soldados” (ver  cable  de la BBC titulado «IS conflict: French raid in Syria ‘kills 12 child soldiers’ » y  artículo publicado en el Huffington Post).

Desde el punto de visto jurídico, en el mes de setiembre del 2014, un connotado especialista belga ya señalaba en un artículo (cuya lectura recomendamos), la similitud de los argumentos esgrimidos por Estados Unidos en el 2001 y en el 2014 con relación a intervenir militarmente en el territorio de otros Estados, bajo el pretexto de luchar contra el terrorismo. Su  artículo  se titula precisamente » De la doctrine Bush à la doctrine Obama: le retour des guerres préventives«.

Como bien se sabe, en materia de seguridad y de prevención, Estados Unidos y algunos de sus aliados como Israel, tienen una lectura muy peculiar de algunas reglas básicas del derecho internacional. La primera operación militar registrada aduciendo oficialmente actuar en «legítima defensa preventiva» fue el bombardeo por parte de Israel de un reactor nuclear en Irak en 1981 (la central de Osirak, construida con ayuda y asistencia técnica de Francia): en aquella época, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en su resolución S/RES/487  (ver  texto ) de forma unánime  “condenó enérgicamente el ataque de Israel que viola claramente la Carta de Naciones Unidas y las normas del comportamiento internacional” exigiendo además a Israel que “se abstenga en el futuro de cometer actos de esta clase o amenazar con cometerlos”.  En el continente americano, otro aliado de Estados Unidos, Colombia, se refirió a la legitima defensa para intentar justificar ante la comunidad internacional su operación comando en Ecuador en marzo del 2008 (denominada “Operación Fénix”).

Decisiones recientes en Francia

En lo que respeta a Francia, permanece la duda de saber si sus autoridades evaluaron de manera rigurosa los riesgos de bombardear posiciones de ISIS en Siria el pasado 27 de setiembre del 2015; y si al hacerlo, aumentaron significativamente la vigilancia y la seguridad en su propio territorio ante las posibles (y previsibles) represalias que se tomarían en su contra. Tres días después de estos primeros bombardeos realizados el 27 de setiembre, un juez especialista en la lucha antiterrorista advertía en una entrevista en Paris Match (ver  cita hecha en este artículo de Le Monde ) que: «« J’ai acquis la conviction que les hommes de Daech [Etat islamique] ont l’ambition et les moyens de nous atteindre beaucoup plus durement en organisant des actions d’ampleur, incomparables à celles menées jusqu’ici. Je le dis en tant que technicien : les jours les plus sombres sont devant nous. La vraie guerre que l’EI entend porter sur notre sol n’a pas encore commencé ».

El grado de coordinación de los atentados del 13 de noviembre indica que, pese a algunas medidas tomadas por las autoridades francesas, estos actos tomaron desprevenidas a varias unidades adscritas a la lucha antiterrorista y a los servicios secretos franceses. Para dar con la pista de los miembros de ISIS autores de los atentados, Francia obtuvo información proporcionada por los servicios secretos marroquíes (ver nota de prensa).

El mismo día en que el Presidente de Francia se declaraba en “guerra”, el sindicato de la magistratura francesa externaba su preocupación con relación a las medidas de excepción solicitadas por el Poder Ejecutivo: en su comunicado del 16(11/2015 (ver  texto ), precisa que: “Mais les mesures tant judiciaires qu’administratives qui seront prises ne feront qu’ajouter le mal au mal si elles s’écartent de nos principes démocratiques. C’est pourquoi le discours martial repris par l’exécutif et sa déclinaison juridique dans l’état d’urgence, décrété sur la base de la loi du 3 avril 1955, ne peuvent qu’inquiéter ». En el transcurso de la semana pasada, Amnistía Internacional también denunció la peligrosa deriva de las autoridades francesas al declarar medidas de excepción de todo tipo en su lucha contra el terrorismo. En su comunicado del 19/11/2015 (ver  texto ), leemos que: ”A medida que pasen los días y que los cuerpos encargados de hacer cumplir la ley tanto en Francia como en toda la región trabajen con diligencia para llevar a los responsables ante la justicia y evitar amenazas inminentes, será preciso reevaluar cuidadosamente la necesidad de unos poderes de emergencia que se apartan del derecho ordinario y conculcan derechos humanos. Resulta paradójico suspender derechos humanos para defenderlos”.

A modo de conclusión

En respuesta a los atentados de París, el pasado 15 de noviembre, Francia procedió a nuevos bombardeos en Siria contra ISIS. El 16 y 17 de noviembre una segunda y tercera oleada de bombardeos aéreos de Francia tuvieron lugar en Siria (ver  nota  de Le Figaro). Nuevamente, Rusia fustigó el hecho que estos ataques se hagan sin contar con el consentimiento de Siria (ver nota de El Pais).

El hecho que el primer canciller en visitar personalmente al Presidente en el Palais de Elysée después de los atentados (ver nota) fuera el Secretario de Estado norteamericano y que, muy probablemente, el primer viaje en el exterior del Presidente de Francia después de los atentados, sea a Estados Unidos para encontrarse con el Presidente Obama ya no debe sorprender: según todo pareciera indicar, la estrategia de Estados Unidos en su lucha contra los autores del 11/S cuenta ahora con entusiastas adeptos en Francia.

(*) Nicolás Boeglin es Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR).