El problema fiscal en su contexto: Despacio porque precisa

(Una propuesta alternativa para la discusión ciudadana)

Consideraciones generales:

1) Desde 2009 el déficit fiscal en Costa Rica ha mantenido un nivel relativamente elevado, y tendencialmente creciente. Después de un corto período de relativo equilibrio fiscal en el bienio 2007-2008, en 2009 aparecieron déficits cercanos al 4% como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), los cuales en los dos últimos años (2013-2014) han sobrepasado holgadamente el 5% y amenazan crecer por encima del 6%.

2) El déficit naturalmente obliga a recurrir al endeudamiento público. En consecuencia, la deuda pública tiende a aumentar. Como porcentaje del PIB, la deuda pública interna de la totalidad del sector público pasó de 18,0% en 2008 a 33,8% en 2014. En el mismo lapso, la deuda interna correspondiente propiamente al Gobierno Central aumentó de 17,5% como porcentaje del PIB a 30,4%. Al considerar en forma conjunto tanto la deuda interna como la externa, el total correspondiente se incrementa de 39,4% a 56,7% entre 2008 y 2014.

3) El pago por concepto de intereses pasó de 2,2% en 2008 a 2,6% del PIB, entre 2008 y 2014. Dentro de ese total, la parte que corresponde específicamente a intereses de la deuda interna se incrementó de 1,6% a 2,2%. Así pues, el aumento registrado proviene enteramente de esta última fuente. No obstante que para el año 2014 se logró contener su ritmo de crecimiento (aumento del 5,5%), en general, durante el período en consideración, su tasa de aumento anual ha sido elevada y en algunos años explosiva (33,9% en 2013). Como tendencia de mediano plazo, esto seguramente ha estado afectado por el nivel de las tasas de interés en Costa Rica, las cuales se han mantenido en niveles reales sumamente elevados. De hecho, el sector público ha estado pagando tasas de interés promedio implícitas en el total de su deuda interna, que en los últimos dos años (2013 y 2014) se ubican en el rango del 7,5% a cerca del 8%, lo cual resulta excesivo tratándose de un “agente” económico cuyo riesgo de impago es prácticamente nulo. Téngase en cuenta lo siguiente: siendo que actualmente el total de la deuda pública interna es de alrededor 8,7 billones de colones, un solo punto porcentual de intereses equivale, grosso modo, a 87 mil millones de colones. Con ese dinero se podrían financiar 59.825 bonos de vivienda de clase media (1 millón 454 mil colones cada bono); 13.385 bonos familiares de vivienda (6,5 millones cada uno); y hasta 2 millones 485 mil becas del programa Avancemos para 10º, 11º y 12º (35 mil colones cada beca).

4) Al mismo tiempo el desempeño general de la economía es sumamente insatisfactorio. Tras la caída registrada en 2009, la recuperación posterior fue de muy limitados alcances, en virtud de que apenas logró rozar el mediocre promedio histórico que ha caracterizado los treinta años de vigencia de la estrategia neoliberal. Con el agravante de que a partir de 2013, este año incluido, el dinamismo económico se ha debilitado marcadamente. Esa tendencia se ha agudizado en el actual año 2015, en el cual el crecimiento durante los primeros ocho meses ha caído incluso por debajo del 2%.

5) Y, sin embargo, el problema más importante –con mucho el más preocupante– tienen que ver con la gravísima situación del empleo. Según los datos de la más reciente Encuesta Continua de Empleo (segundo trimestre de 2015), en Costa Rica hay 218 mil personas desempleadas y 282 mil personas en situación de subempleo. Es decir, medio millón de personas trabajadoras desempleadas o subempleadas, o sea, el 22% del total de la fuerza de trabajo. Pero debe agregarse que, según esa misma encuesta, hay cerca de 928 mil personas en empleos informales (el 44,4% de la población ocupada) y, por lo tanto, en empleos de muy baja calidad, carentes además de la necesaria protección social.

6) Debe sin embargo hacerse notar que tan catastrófica situación del empleo no es un problema nuevo. La propia Encuesta Continua de Empleo así lo atestigua: desde la primera encuesta realizada –en el tercer trimestre de 2010– y hasta la fecha los datos invariablemente ponen de manifiesto una situación sumamente deteriorada. Pero lo más preocupante es que, lejos de mejorar, la tendencia claramente apunta en sentido inverso: hacia el deterioro gradual pero sostenido.

7) Estamos entonces en presencia de un conjunto de problemas y tendencias, que son concomitantes y que persisten durante un período muy largo, el cual data de 2009. Esos problemas se manifiestan en el ámbito fiscal, en el bajo crecimiento económico y, el más importante de todos, el gravísimo problema del empleo. Todo ello repercute, a su vez, en el agravamiento de la desigualdad social y la perpetuación de la pobreza. El costo social y el dolor humano que esto comporta es de una dimensión imposible de exagerar. Cabe resaltar que estamos en presencia de un problema estructural. Es urgente tomar medidas de fondo que ofrezcan una salida a la angustia de centenares de miles, seguramente millones, de costarricenses. Se evidencia así el agotamiento y los límites, posiblemente infranqueables, del proyecto neoliberal, lo cual hace urgente un proceso de diálogo nacional que permita encontrar nuevas vías para salir del atascamiento y renovar las bases del desarrollo nacional.

8) Es una grave irresponsabilidad, y comporta riesgos muy elevados, pretender resolver el problema fiscal sin tener en consideración este contexto problemático más amplio. Los enfoques simplistas actualmente prevalecientes, que pretenden resolver el déficit fiscal recurriendo a recortes del gasto público o a incrementos de impuestos –o la combinación de ambas posibilidades– pero sin tomar en consideración las circunstancias más amplias de la economía, podrían ocasionar un deterioro económico aún mayor, lo que a su vez dificultaría grandemente poder sanear las finanzas públicas.

9) Tanto la teoría como la evidencia histórica demuestran que las políticas de austeridad, aplicadas por medio de recorte de gastos o incrementos de impuestos o ambos, cuando son aplicados en el contexto de una economía estancada y con graves problemas de empleo, comportan un deterioro adicional lo que, a su vez, hace más difícil resolver los problemas fiscales y obliga a esfuerzos aún más destructivos, que en lo social y político pueden resultar potencialmente explosivos. Imaginar que la sola austeridad provocará el milagro de que los mercados automáticamente devuelvan el dinamismo a la economía y al empleo, no es una teoría seria, sino mera superchería económica.

Despacio porque precisa:
Hacia soluciones progresistas, democráticas, viables y sostenibles

1) El problema fiscal debe ser abordado en su integralidad, no como una situación que, a partir de parches y medidas de alcance parcial, pueda ser afrontada –ni mucho menos resuelta– sin tener en consideración el contexto más amplio que plantea una economía casi estancada, aquejada de una situación de catástrofe en el ámbito del empleo. Las medidas en el campo fiscal deben ir de la mano con medidas para la reactivación de la economía y la generación de empleos. Esto último es requisito necesario para poder encontrar salidas a lo fiscal que impliquen los menores costos posibles y que resulten realmente viables y sostenibles.

2) Un punto crucial donde el problema fiscal se entrecruza directamente con el de la situación de la economía es el atinente a las tasas de interés. La banca costarricense, tanto pública como privada, ha mantenido durante todos estos años de mal desempeño económico, tasas de interés reales sobre sus créditos para las actividades productivas, que resultan abusivas, y claramente evidencian un manejo irresponsable, ineficiente y rentístico. Puesto que este comportamiento se ha manifestado de forma sostenida a lo largo de un período extenso, ello obligatoriamente debe ser interpretado como síntoma de que hay problemas de fondo en el sistema financiero nacional, lo cual hace obligatorio entrar a debatir, para eventualmente replantear, la organización, regulación y criterios de funcionamiento de la banca, incluyendo un redimensionamiento sustantivo del papel y significación de la banca para el desarrollo. Toda esta situación ha afectado negativamente la inversión productiva y la generación de empleos, pero también impacta sobre las cuentas fiscales puesto que eleva el costo del endeudamiento a que el gobierno se ha visto obligado a recurrir. Recuérdese que, con una deuda interna de aproximadamente 8,7 billones de colones, cada punto en las tasas de interés representa alrededor de 87 mil millones de colones de gasto público adicional, lo cual, bajo la pérfida ideología prevaleciente, que hace prevalecer la deuda por encima de cualquier otra obligación, genera presiones restrictivas incluso sobre los servicios públicos más esenciales. Es, por otra parte, insostenible la tesis de que tales tasas de interés elevadas son producto del déficit fiscal, cuando más de una tercera parte de la deuda interna está en manos de entidades financieras y cuando es conocido que los bancos comerciales están literalmente “nadando” en liquidez que colocan en inversiones de muy corto plazo en el Banco Central. Al respecto, es importante retomar un proyecto de ley presentado por la fracción legislativa del Frente Amplio conducente a la creación de una plataforma de negociación de la deuda pública –valores del Estado, del Banco Central y créditos interinstitucionales– que quede bajo directo control del Banco Central y permita suprimir costos de intermediación bursátil.

3) Se hace urgente una política decidida y enérgica que obligue a los bancos públicos y privados a una reducción sustancial de las tasas de interés, incluyendo metas específicas que reduzca los márgenes de intermediación financiera de una forma sostenible. El objetivo ha de ser lograr que esas tasas se aproximen a niveles reales que no desincentiven la inversión privada y que estén al alcance de la mayoría de las empresas nacionales, en especial las pequeñas y medianas, las cooperativas y los emprendimientos de la economía social y solidaria. En ese sentido, es lamentable la actitud pasiva y permisiva del Banco Central, manifiestamente desentendido de la grave situación del empleo, la inversión productiva y el estancamiento persistente, y su actitud siempre complaciente con la banca comercial, bajo el escudo de una “autonomía” que, en realidad, es opacidad ante la ciudadanía y total ausencia de rendición de cuentas ante las legítimas instancias democráticas. Esa irresponsable pasividad del Banco Central se evidencia también en relación con el comportamiento de los precios, y las tendencias deflacionarias que la economía viene manifestando desde hace más de un año. Uno de los mayores riesgos que esto comporta es el incremento del peso real de las deudas, tanto públicas como privadas. Aparte que ello podría agravar la debilidad de la economía, también agudizaría el problema fiscal.

4) Debe haber un esfuerzo concertado, entre los diversos poderes de la república, las diversas instituciones públicas y el sector privado a fin de dar impulso decidido a la inversión pública, de modo que, en el corto plazo, ésta contribuya a la reactivación de la economía y del empleo, a la vez que genere condiciones propicias al desarrollo de la productividad en el mediano y largo plazo. Aparte el esfuerzo concertado desde el ámbito público para agilizar los procesos de ejecución de las obras, también el sector privado debería asumir un compromiso explícito de no recurrir, excepto que fuere estrictamente necesario, a mecanismos de apelación que complican y dilatan excesivamente los procesos de inversión pública. Igualmente se debe exigir del sistema financiero un mayor compromiso y una mejor disposición para una innovación que ofrezca positivos rendimientos sociales, a fin de facilitar el uso de recursos de los fondos de pensiones en el financiamiento de la inversión pública, lo cual, de paso, permitirá mantener el control nacional sobre la infraestructura que sea creada, en vez de entregarla, como negocio rentístico, fácil y altamente rentable, a manos de transnacionales.

5) Debe abrirse, con carácter urgente, un amplio debate sobre la situación del tipo de cambio colón-dólar. La evidencia es abundante en el sentido de que su nivel actual es irreal y que ello está causando daño a la inversión privada y a la generación de empleos. He aquí otra manifestación de la actitud permisiva y acomodaticia del Banco Central, siendo por completo descabellado afirma que se trata de un “tipo de cambio de equilibrio”, lo cual equivale a legitimar y dar por válidas influencias y fuerzas financieras ajenas a la propia economía costarricense, y que nada tienen que ver con su realidad productiva más profunda. Las reservas monetarias internacionales (RIN) acumuladas por el Banco Central ascienden a una cifra muy elevada de alrededor del 16% del PIB. Han sido justificadas aduciendo objetivos preventivos para anticipar posibles movimientos desestabilizantes del tipo de cambio. Sin embargo son sobre todo manifestación del exceso de capitales expresados en dólares que el país ha recibido, con los efectos distorsionantes que ello ha provocado en la estructura productiva y la generación de empleos, y con consecuencias de fragilización de la posición económica del país ante el mundo. Ello llama la atención sobre el perjuicio que provoca un régimen de irrestricta libertad para los movimientos de capitales, así como respecto de la necesidad de tomar medidas que frenen su excesiva afluencia, sobre todo cuando se mueven con objetivos puramente financieros o en búsqueda de apropiarse de activos productivos preexistentes, en vez de la generación de capacidad productiva y empleos nuevos. Debe quedar claro, sin embargo, que cualquier proceso de corrección del tipo de cambio debe ser asumido con máxima prudencia y con meticuloso control público, en vista de los riesgos que conlleva. Sobre todo, es imprescindible contemplar mecanismos rigurosos que protejan el ya maltrecho poder adquisitivo de los salarios como, en general, la protección de las condiciones en que se desenvuelve la vida de los sectores más carenciados de nuestra sociedad.

6) Debe reconocerse que la economía mundial sigue atascada en un estancamiento de larga duración, del que no le será fácil sobreponerse. Desde la fase aguda de la crisis mundial en 2008-2009, se ha instalado es una situación perdurable de depresión económica que ha pasado por diversos estadios y cuya salida aún no se atisba. De ahí la importancia de desarrollar mecanismos de cooperación a nivel centroamericano, con el fin de reactivar el mercado del área –el cual es también nuestro mercado natural– y establecer políticas económicas concertadas, como una forma de compensar, al menos en parte, el efecto negativo proveniente de una economía mundial estancada. La estrategia económica promovida por el proyecto neoliberal optó, inicialmente, por una apertura unilateral al comercio internacional y luego, a partir de 1995, enfatizó la firma de tratados comerciales. Los resultados son, en la gran mayoría de los casos, decepcionantes, con déficits sustanciales en el comercio exterior. Se ratifica con claridad que la sola apertura no garantiza un avance económico sólido y sostenido, puesto que, confiados a la dudosa “magia” del libre mercado, se ha omitido cualquier estrategia coherente y sostenible de incremento de la productividad, incorporación de conocimiento a la producción y generación de encadenamientos y valor agregado.

7) Es por supuesto urgente mejorar la eficiencia y productividad del sector público, y, en especial, la calidad de sus servicios, como igualmente deberán atacarse y corregirse gollerías y excesos injustificados, con el debido cuidado de no lesionar lo que sí son derechos laborales irrenunciables. Pero el énfasis debe estar en mejorar, no en recortar, en la comprensión de que, en lo fundamental, no solo son dos cosas diferentes sino frecuentemente incompatibles. Es por completo insostenible la idea de que en el sector público sobra algo; no sobran escuelas ni dispensarios de salud ni patrullas policiales; no sobra personal docente ni médico ni policial ni científico; no sobran parques nacionales ni centros penitenciarios ni bibliotecas públicas ni patrimonio arquitectónico que deba ser protegido. El hecho de que nuestra carga tributaria esté en niveles ridículos e inconfundiblemente tercermundistas lo ratifica adicionalmente.

8) El país requiere de un reforma tributaria profunda, la cual debe ser diseñada a partir de una amplio diálogo nacional y aplicada de forma compatible con los esfuerzos de reactivación de la economía, de forma que los cambios necesarios en el sistema tributario no se convierta en una factor que retarde, ni mucho menos que bloquee, el necesario impulso que debe darse a la economía nacional, sin lo cual, como hemos dicho, la solución al problema fiscal será mucho más difícil y costosa. El diálogo nacional alrededor de cualquier reforma tributaria debe alimentarse de principios de responsabilidad cívica y patriótica, de forma que cada quien esté dispuesto a asumir la parte que le corresponde según el lugar que ocupa dentro de nuestro orden social. Solo de esa manera podrá haber la necesaria autoridad moral que legitime política y socialmente el esfuerzo que es necesario realizar ante los grandes desafíos actuales que enfrenta la sociedad costarricense.

9) La reforma tributaria que se impulse debe observar ciertos criterios de racionalidad indispensables:

a) Racionalidad social: que garantice equidad y una distribución justa de las cargas, de forma que cada quien contribuya según sus reales posibilidades, de acuerdo con criterios que garanticen una vida digna a todas las personas.
b) Racionalidad económica: de modo que, en el corto plazo, propicie la recuperación de la economía y del empleo, y en el mediano y largo plazo favorezca un más sólido y sostenible desarrollo, sustentando en una sustancial elevación de la productividad y una efectiva democratización en la distribución de la riqueza y los ingresos.
c) Racionalidad ambiental: de forma que se desincentive aquellas formas de producir y consumir que resultan dañinas para la naturaleza, y promueva un cambio de fondo, a mediano y largo plazo, en los paradigmas de producción y consumo, con el fin de garantizar la reproducción de la vida en nuestro planeta y la reconstrucción, sobre nuevas bases, de la relación entre los seres humanos y la naturaleza.

10) Algunos aspectos que consideramos indispensable incorporar en la reforma tributaria que se impulse son los siguientes:

a) La transformación del impuesto sobre las ventas en impuesto al valor agregado (IVA) solo es aceptable si la tasa se reduce al 10% y se incluye una tasa preferencial del 5% para los bienes y servicios considerados prioritarios. Debe realizarse un análisis cuidadoso de los bienes exentos, de forma que se garantice que realmente reflejan las necesidades de consumo de los grupos de más bajos ingresos.

b) Las exenciones de impuestos a empresas de zonas francas deben ser revisadas. Tal es una estrategia de “dumping fiscal” que pone a competir a los países entre sí y genera una carrera hacia abajo, tratando cada quien de ofrecer las “mejores” condiciones. Ello debilita la base tributaria de los gobiernos y genera islotes de prosperidad desconectadas del resto de la economía. Ese fenómeno también se ha visto en Costa Rica, donde los efectos positivos de la inversión en zona franca son muy limitados. La capacidad de atracción de inversiones no debe fundamentarse en estímulos espurios de “dumping fiscal” (ni tampoco social o ambiental) sino en factores verdaderamente robustos: solidez institucional; productividad de la mano de obra y calidad de la infraestructura. Como mínimo debería recuperarse la idea de hacer tributar la remisión o exportación de dividendos de estas empresas. También debe reconsiderarse la exención de impuestos municipales. E igualmente deberán afinarse mecanismos de control que vigilen la manipulación de los precios de transferencia como mecanismos de evasión tributaria Ello debería ir acompañado del establecimiento de ciertos requisitos mínimos de desempeño que estas empresas deberán cumplir, particularmente en materia de generación de empleo, compras a empresas nacionales y transferencia de tecnología.

c) Debe avanzarse decididamente hacia un régimen de renta global y renta mundial. El actual régimen cedular y territorial es fuente de muchas inequidades en el sistema tributario.

d) Los ingresos personales (salarios, intereses, alquileres, dividendos, pagos por servicios profesionales, ganancias de capital, etc.), conjuntados como renta global, deberán incorporar tasas marginales más elevadas, pero solamente para ingresos que excedan de los 5 millones mensuales. Estas tasas podrían ser del 20% para ingresos sobre los 5 millones y hasta 8 millones, y del 25% sobre los 8 millones.

e) El impuesto sobre las ganancias para pequeñas empresas y emprendimientos sociales y solidarias no debe sufrir modificación alguna.

f) Debe avanzarse efectivamente hacia el establecimiento de impuestos sobre los patrimonios consolidados (netos de deudas), personales y familiares, incluyendo bienes muebles e inmuebles y patrimonio financiero. Deberá estudiarse los montos a partir de los cuales será obligatoria la tributación, y, a su vez, ésta podría operar en dos tractos: 1% y 2% según la magnitud de tales patrimonios.

g) Igualmente debe aplicarse una apropiada tributación sobre herencias, a fin de prevenir la acumulación intergeneracional de riqueza y, por lo tanto, la consolidación de situaciones de desigualdad social por completo desvinculadas de ningún mérito empresarial, profesional, científico, deportivo, intelectual o artístico. También en este caso deberán estudiarse los montos apropiados a partir de los cuales se aplicará el tributo, puesto que, como es obvio, las pequeñas herencias han de mantenerse exentas. Podría pensarse en un esquema progresivo con tasas de 15%, 27,5% y hasta 40% según la magnitud de las herencias afectadas.

h) Debe introducirse un esquema comprensivo y coherente de “impuestos verdes” que penalicen cualquier tipo de actividad productiva o forma de consumo que dañe el medio ambiente, incluyendo las diversas formas de contaminación sónica y visual; la generación de cualquier tipo de desechos o emisiones que ensucien la atmósferas, los ríos, mares, bosques y mantos acuíferos o, en general, la naturaleza, como asimismo aquellas actividades que impliquen tala de bosques, desertificación de los territorios o modificaciones violentas o sustantivas del paisaje. Los impuestos verdes tan solo deben ser considerados como parte de una estrategia más amplia de sustentabilidad, dentro de políticas públicas comprensivas y con claro establecimiento de obligaciones para quienes provoquen destrucción o daño ambiental. Serán entonces concebidos, como un mecanismo complementario, que, en el mediano y largo plazo, apoye y refuerce una estrategia integral y de fondo que replantee a profundidad las formas de producir y consumir. El objetivo fundamental que se persigue es lograr un cambio de paradigma de amplio alcance, indispensable incluso a nivel mundial, como requisito necesario para la sobrevivencia de la vida sobre el planeta.

i) Debe abrirse un amplio proceso de debate y diálogo nacional que, sobre bases totalmente equitativas para la libre manifestación de los diversos puntos de vista y posturas ideológicas y políticas, explore salidas viables, con perspectivas de mediano y largo plazo, para la situación de evidente atasco y agotamiento en que se encuentra hoy día el proyecto neoliberal, de la cual no podrá salirse si el país no emprende cambios sustantivos en los institucional, político, social y económico. No solo el aparato económico está bloqueado y la institucionalidad pública sobrepasada, sino que igualmente la situación social es cada vez más conflictiva e insostenible, en virtud de las profundas desigualdades e injusticias presentes en los ámbitos más diversos y la amplia gama de manifestaciones de descontento que ello provoca (clases sociales, de género, étnicas, de diversidad sexual, etarias, por razones de discapacidad, regionales, etc.). Debe salir a debate la necesidad e importancia de avanzar hacia paradigmas de organización de la producción que recuperen y potencien modalidades solidarias y participativas, centradas en la valoración del trabajo humano, la relación respetuosa con la naturaleza, y -cuando convenga y sea viable- los intercambios en mercados locales, bajo condiciones tales que garanticen la calidad de vida de las personas, familias y comunidades implicadas. El país urge un cambio de rumbo que deben ser emprendido sobre una base democrática, dialógica participativa y realmente inclusiva, equitativa y justa, pero a la mayor brevedad posible, antes que sea demasiado tarde.
Glosario de términos

Sector Público: El conjunto total de las organizaciones públicas. Lo integran los Poderes de la República, las instituciones autónomas, las municipalidades, los Bancos del Estado, las empresas públicas y otras instituciones públicas no estatales.

Gobierno Central: los tres poderes de la república, entidades descentralizadas y seguridad social.

El IVA (impuesto al valor agregado): es un impuesto a cada una de las etapas de producción de un bien o servicio. Opera acreditándole al productor de un bien (en el momento de vender dicho bien) el impuesto pagado por los proveedores de los insumos utilizados en su producción. De esta forma, en cada etapa de la producción se paga solamente el impuesto por el valor agregado en esa etapa. Se considera el impuesto menos distorsionante para la actividad productiva porque, si se aplica con una tasa uniforme, todos los sectores productivos y todos los bienes quedan gravados igual. Es, sin embargo, un impuesto de efectos generalmente regresivos, es decir, que afecta de forma relativamente más severa a los grupos de ingresos más bajos, por lo que no resulta socialmente equitativo.

Impuestos directos: son los que gravan los ingresos de las personas o de las empresas, como el impuesto a la renta o a las ganancias. También los impuestos sobre el patrimonio tiene este carácter. Son en general impuestos progresivos, es decir, tributos que afectan relativamente en mayor grado a los grupos sociales de mayores ingresos.

Impuestos indirectos: son los que gravan a los bienes y servicios (y, por lo tanto, solo en forma indirecta a las personas, sus propiedades o empresas). Los impuestos a las ventas o el impuesto al valor agregado son impuestos indirectos.

(*) Autores:
Luis Paulino Vargas Solís
José Francisco Solano
Pablo Abarca
Douglas Montero
GRUPO DE ECONOMISTAS CRÍTICOS