A propósito de la Reforma Procesal Laboral, en particular sobre convenciones colectivas de trabajo en el Sector Público y terciando entre Rubén Hernández y José María Villalta, dos reconocidos pesos pesados. De paso, un análisis (somero) de la turbulenta posición de la Sala Cuarta.
Ciertamente el voto 1696-92 sentó las bases del Derecho Público de empleo en Costa Rica. Sostuvo que la naturaleza pública del empleo en el sector público, como tesis de principio, tenía rango constitucional (con fundamento en los arts. 191 y 192 C.P.). Agregó que esa naturaleza implicaba elementalmente que el Derecho Público de empleo tenía sus propios principios, eventualmente opuestos a los del Derecho Laboral (tipo Código de Trabajo). Esto, a su vez, tenía como corolario que no cabían, por principio, convenciones colectivas de trabajo en el sector público. Se pretendió una aplicación de los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.
Se saca a la luz el reciente voto ídem 2015-7221, que rechaza acción de inconstitucionalidad de los libertarios contra la convención colectiva MEP-SEC. Esta sentencia se inscribe dentro de la voluntad de la Sala de no declarar inconstitucional ninguna convención colectiva de trabajo, aunque lo fueren. La Sala en realidad no es una Sala determinada sino que depende de los integrantes de turno y del cuidado que cada uno ponga en cada caso que se vota.
Legalmente hay cosas indiscutibles que no puede desconocer absolutamente nadie. Los arts. 111 y 112 LGAP solo pueden tener una lectura aceptable. Las relaciones de empleo entre los servidores y la Administración son, por regla general, públicas o de Derecho Administrativo. O sea, se rigen por principios propios, ampliamente identificados y reconocidos. La excepción está en la misma Ley (112.2): empleados “que no participan de la gestión pública”. Hacemos aquí un punto, pero no existe en la Ley; es solo para ilustrar donde está el truco. No existe porque la Ley inmediatamente después dice: “de conformidad con el párrafo 3º del art.111”. O sea, el concepto completo es el de servidores que no ejercen función pública pero según (o sea que hay una remisión, que no puede soslayarse) norma anterior. Esta precisamente alude a “los empleados de empresas o servidores económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”. Con estas cosas no se debe jugar.
Una regla es una regla; una excepción es una excepción. El tamaño de la excepción no puede ser mayor que el de la regla. Son verdades elementales. Las excepciones no pueden acomodarse a conveniencia, menos olímpicamente poniendo puntos donde hay coma.
La Sala, votos 2013-14499 y 2015-7221, dice, por un lado, que no están sujetos a una relación pública quienes “no participan de la gestión pública, por ser trabajadores de empresas estatales”. Hasta aquí va bien todo. Agrega que estos excepcionados son “encargados de gestiones sometidas al Derecho común”. Perfecto, hasta aquí. Después viene el toque, que cualquiera debería poder verlo: “todos aquellos que ejerzan competencias públicas” son los no excepcionados. El truco está al poner en positivo la regla general y a lo que tiende es a encogerla. Encogiendo la regla se engorda la excepción y con ello los sindicalistas y la OIT quedan más felices que lombrices. Y así se modifica la ley, (LGAP) sin necesidad de que el legislador intervenga. Y así se modifica la Constitución, sin necesidad de reforma. Nada somos.
El toque maestro se da al sostenerse además que la definición de quiénes están dentro y quiénes afuera no le corresponde a la Sala. Que lo haga otro. Este tipo de delegaciones solo provoca festejos.
El voto 14499, sin embargo, tiene como excluidos (del régimen público) a los trabajadores de empresas públicas municipales (lo que es correcto), pero dice “por ejemplo”, aunque en realidad nunca se ha podido concretar otro ejemplo diferente. En el caso de la convención colectiva de trabajo de la Municipalidad de Heredia se dice que es inaplicable para los que no están encargados de gestiones sometidas al Derecho común” que por cierto son todos los empleados. Pero conceptúa el resto (los cobijados por la regla general) como los que ejerzan competencias públicas, lo que podría interpretarse que son solo los que ejercen potestades de autoridad, que es la tesis que buscan los laboralistas.
Sinteticemos:
a) Lo que dice la LGAP, supuestamente basada en la Constitución:
Regla general: todos los servidores del sector público tienen relación pública de empleo.
Excepción: los que trabajen en actividad productiva sometida al Derecho Común (v.gr: buena parte de la gente de un banco comercial del Estado).
b) Lo que dice la Sala:
Regla general: la misma, pero “entendida” como aquellos que están en gestión pública, que ejerzan “competencias públicas” (así, sin más).
Excepción: la misma de la Ley, pero “entendida” como los que no están en gestión pública. O sea, la regla pasa a excepción.
Resultado: en el empleo público no caben convenciones colectivas, pero ello solo vale para los que están ejerciendo competencias públicas y esto lo define cada cual; todos menos la Sala. Con este criterio no se declara entonces inconstitucional ninguna convención colectiva, aunque lo sean.
Una convención referida a todos los servidores, sin importar si trabajan en actividad de empresa sometida (la actividad) al Derecho común (o privado), por solo ello es inconstitucional y así, elementalmente, debe declararse y anularse la convención, aunque solo sea respecto de su generalidad. Pero no se hace.
El juego de la Sala es consciente. Cualquiera sabría que de acuerdo a la LGAP los únicos excluidos de la prohibición de suscribir (respecto de ellos) convenciones colectivas son los que sirvan directamente en actividades productivas de Derecho común (mercantiles o civiles). El resto (todo) está adentro. Y, elementalísimo, las excepciones no pueden ser sometidas a interpretaciones ampliativas, por ser tales. Se debe interpretar a favor de la regla. Regla que tiene un indiscutible fundamento constitucional, lo cual la Sala todavía no lo ha negado.
Por supuesto que en el MEP no hay actividad empresarial sujeta al Derecho Privado, ni cosa que se le asemeje por ningún costado. Sin embargo, el asunto es que no había que declarar inconstitucional su convención (¡y viene otra de camino!). ¡Dios guarde! El juego lo trae la Sala desde hace años. Hace algún tiempo sentenció que las convenciones con las Municipalidades eran nulas; despuesito, vía “aclaración”, dijo: “no corre”. De veras que nada somos.
Con la Reforma Procesal Laboral el desmadre alcanza ya el clímax, pues se laboraliza el empleo público, hasta el punto de que pareciera que tienen razón los sindicatos de haberle extendido su certificado de defunción. Conociendo a este país, aquí seguiremos gozando con que la regla es tal pero la excepción es tal otra y la verdad es que ¿y diay? hay que adaptarse a los tiempos y ahí veremos qué pasa, y sigamos jugando mientras.
Y lo que pareciera que a nadie le interesa, ya dejando la camiseta de abogado: ¿de dónde sale que las convenciones colectivas de trabajo en el empleo público son una gran cosa? El Estado está arruinado y todavía se le atornilla con convenciones, que únicamente sirven para obtener más (los trabajadores), a cambio de nada. Y únicamente sirven para favorecer a unos, no a todo el universo. ¿No era que había que contener el gasto público, que había que descarrilar la voracidad de la burocracia? ¿Dónde queda el principio de igualdad? ¿Y entonces?
La incongruencia nos seguirá arruinando. ¿Qué hace un Código de Trabajo regulando aspectos del empleo público? Ningún teórico seriamente lo podría justificar. Para justificarlo habría que seguir la máxima que alguna vez se usó, de que los Parlamentos lo pueden todo, menos cambiarle el sexo a las personas.
¡Cosa más grande es la vida!
(*) Dr. Mauro Murillo A. es Abogado