La política social es un instrumento fundamental de la planificación de las actividades del Estado, a través de la cual se promueve el desarrollo social, aunque no sigue un camino único, pues se modifica conforme cambian las complejas circunstancias que la ha hacen necesaria. Por lo general responde a un modelo de desarrollo deseado, a un contexto general sumamente complejo, a una coyuntura específica que tiene que ver con el espacio temporal en que se formula, y a una relación de fuerzas sociopolíticas y es generadora de estrategias pensadas a partir de la situación social, económica y política existente.
Trata de cumplir importantes funciones de legitimación, reproducción y acumulación, mediante la implementación de una serie de programas que pueden ser de carácter promocional, compensatorio, sectorial, o estructural, con el fin de incidir en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
La política social es actualmente considerada como una disciplina científica y una intervención política dedicada a estudiar (generando teoría) e intervenir públicamente (a nivel estatal, regional o comunitario) en las consecuencias materiales y morales del siempre desigual desarrollo de la sociedad.
Como ciencia normativa y como actividad política (su doble dimensión) presenta la misión fundamental de atender los tres grandes fines de la acción social contemporánea: justicia social (en sentido formal), bienestar social (en sentido material) y orden social (en sentido legal). Fines que se concretan en la constitucionalización y protección de los llamados «derechos sociales» ante posibles fracturas, como competencia y prioridad pública: subsistencia (Bienestar), igualdad (Justicia) y legalidad (Orden); y determinados, históricamente, por criterios básicos como la oportunidad política, la identidad cultural y los recursos económicos en un tiempo y un lugar concreto que da sentido a sus proyectos y significado a sus creaciones.
Las políticas sociales del estado no son instrumentos de realización de un bienestar abstracto, no son medidas buenas en sí mismas, como suelen presentarlas los representantes de las clases dominantes y los tecnócratas estatales. Tampoco son medidas malas en sí mismas, como algunos apologistas de izquierda suelen decir afirmando que las políticas sociales son instrumentos de manipulación y puro escamoteo de la realidad de la explotación de la clase obrera. Por lo general, la realidad de la vida se encuentra en un punto intermedio entre una postura y la otra.
Las medidas de orden social son la expresión política visible de la acción del Estado en favor de todos. Antes de la industrialización, la política social no formaba parte de las funciones del Estado. La educación la aseguraba la convergencia de fuerzas culturales, religiosas y filantrópicas. Los servicios sanitarios eran competencia de las instituciones humanitarias y de los individuos.
Con la Revolución industrial, el Estado liberal confío a grupos de intereses diversos (y con frecuencia opuestos entre sí) y a personas privadas la responsabilidad de unas medidas que vagamente se pueden llamar «sociales». Este régimen funcionaba gracias a la iniciativa privada que se ejercía dentro del contexto de una sociedad que –colectivamente– minimizaba los problemas sociales o sencillamente los ignoraba. Correspondía a la Ley, árbitro supremo en el seno de la sociedad, garantizar la igualdad entre los seres humanos, al menos en un plano abstracto.
Todos conocemos los resultados obtenidos durante el siglo diez y nueve con estas políticas, y de qué manera resultó el ser caldo de cultivo para la aparición de nuevas corrientes de reivindicación social que impactarían positivamente todo el siglo veinte.
En el transcurso del siglo XX, las medidas sociales se convirtieron en parte integrante de la política del Estado. La reconstrucción que siguió a las dos guerras mundiales constituyó un contexto nuevo favorable a la introducción de políticas sociales. De hecho, la institucionalización de la política social ha sido el fruto de un esfuerzo incesante orientado a reducir los costos humanos de la industrialización: mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los obreros y concebir un mecanismo de compensación de los riesgos. Poco a poco el Estado se fue comprometiendo en la vía de los beneficios sociales, bajo la constante presión de grupos de intereses, en especial los sindicatos. También se desarrolló el sistema de negociaciones colectivas entre patronos y sindicatos.
Las «políticas sociales» actuales se han elaborado en primer lugar como respuesta a la «cuestión social», es decir a problemas sociales concretos. En lugar de ser un conjunto general de medidas destinadas a resolver un problema preciso, las nuevas políticas fueron concebidas y aplicadas como reacción a los desórdenes o a los enfrentamientos que reflejaban una permanente tensión en las relaciones de poder. De hecho es en los períodos de presión socio-política cuando parece más eficaz la movilización social; entonces es cuando el Estado y la Sociedad unen sus para responder a las nuevas exigencias fundadas en general sobre el principio de redistribución de recursos como generador de igualdad.
Las ventajas adquiridas durante este proceso lo han sido como consecuencia de la movilización de los actores que se sentían relegados al último puesto, mientras otros progresaban económicamente. El régimen de política social nacido de esta relación entre el Estado, la Sociedad Civil y el ciudadano es lo que llamamos Estado-Providencia. Aparecen, por consiguiente, de modo general, las características de las diferentes sociedades de cada nación.
La evolución no ha terminado: en la mayoría de los países los beneficios sociales tienen que ser conquistados con fuertes luchas. La enseñanza misma no es gratuita en ciertos países; en otros, aunque se han aprobado las leyes necesarias, no está prevista la financiación de algunos servicios como la medicina primaria. Lo más sorprendente, quizás es que el mundo actual no es capaz de encontrar una perspectiva global que permita luchar contra la pobreza y el desempleo y de responder a las necesidades urgentes que van a surgir del aumento previsible de la población.
Los gobiernos modernos se basan teóricamente en un contrato social entre los ciudadanos y el Estado, en el cual se acuerdan derechos y deberes por ambas partes para promover el bien común. Los ciudadanos prestan su apoyo al gobierno mediante el pago de impuestos y contribución al desarrollo del país; los gobiernos, en contrapartida, adquieren legitimidad protegiendo los derechos de los ciudadanos y apoyando políticas públicas que beneficien a todos.
Sin embargo, las políticas públicas son frecuentemente capturadas por elites y grupos de poder que se benefician desproporcionadamente de ellas. Con la mitad de la población mundial viviendo por debajo de la línea de la pobreza de dos dólares al día, la falta de eficacia en la gestión de políticas públicas, el incumplimiento del contrato social, la ausencia de oportunidades, las grandes desigualdades, la exclusión y la pobreza, son factores que multiplican la probabilidad de deslegitimización del Estado y la retirada del apoyo ciudadano, conduciendo a la desintegración social, el conflicto y la violencia.
La política sociales son en la actualidad un instrumento que utilizan los gobiernos para regular y complementarlas instituciones del mercado y las estructuras sociales. La política social es definida a menudo en términos de servicios sociales como la educación, la salud, o la seguridad social. Sin embargo, incluye mucho más: distribución, protección y justicia social.
Consiste en situar a los ciudadanos en el núcleo de las políticas públicas, ya no mediante el suministro de asistencia social residual, sino incorporando sus necesidades y voz en todos los sectores. La política social es también instrumental, y ha sido utilizada pragmáticamente por muchos gobiernos para conseguir el respaldo político de los ciudadanos, generar cohesión social, y potenciar un mayor desarrollo económico, mejorando el capital humano y el empleo productivo.
La conexión con el desarrollo económico es particularmente importante. Las políticas sociales pueden superar el círculo vicioso de la pobreza y el atraso, y crear un círculo virtuoso en el que el desarrollo humano y el empleo generen una mayor demanda interna y crecimiento económico.
A comienzos del siglo XXI, ha surgido un consenso respecto a que la política social es parte de las funciones primarias del Estado, y supone mucho más que un limitado conjunto de redes de asistencia y servicios para cubrir los fallos del mercado. Las políticas sociales bien diseñadas e implementadas pueden, por el contrario, promover el empleo y el desarrollo, erradicar la marginación, configurar países, y facilitar la superación de conflictos. Constituyen una parte esencial de cualquier Estrategia Nacional de Desarrollo para lograr el crecimiento económico y la equidad social.
Durante las décadas de los ochenta y noventa, en la mayoría de los países la política social fue asistencialista, centrada en proporcionar asistencia social y servicios básicos, completamente insuficiente para lograr un desarrollo social y económico equilibrado. La política social era considerada “residual” o secundaria en términos de importancia. Las teorías en boga se centraban en la idea de que el desarrollo económico es prioritario. En consecuencia, las políticas sociales fueron marginadas; se les otorgó una importancia menor, materializada en una financiación exigua, a menudo centrada en mitigar los efectos no deseados del cambio económico en vez de fomentar activamente un mejor desarrollo social para todos.
Como señalan Barahona, Güendel y Castro, con relación a nuestro país, los indiscutibles logros de Costa Rica en el ámbito social, que le han valido el reconocimiento internacional, tienen lugar esencialmente a partir de los años 50 en el marco de una estrategia desarrollista, centrada en un modelo híbrido que combinó la agroexportación con la industrialización substitutiva de importaciones, junto con la operación de un Estado generador de las condiciones—materiales y sociales—necesarias para el proceso de desarrollo. La inversión social y la política social fueron objeto de especial prioridad en esta etapa del desarrollo costarricense, la cual coincidió y se vio indudablemente favorecida por la expansión económica que se registró posteriormente a la Segunda Guerra Mundial.
A inicios del decenio de 1980, una combinación de factores internos y externos precipitó la crisis del modelo de desarrollo, en la cual subyace una contradicción estructural entre los elevados niveles de desarrollo social alcanzados por el país y las características de su base económica, propia de una nación periférica, generadora, por ende, de dificultades para la sostenibilidad de tales niveles y resultados sociales. Los logros sociales alcanzados por el país se vieron seriamente amenazados y, de hecho, se llegó a experimentar un retroceso expresado con nitidez en la caída de la inversión social, el aumento en los niveles de desempleo y el recrudecimiento de la pobreza.
En términos generales, y esto hace de Costa Rica un caso de heterodoxia, la salida a la crisis no pasó por la aplicación de estrategias de estabilización y ajuste dirigidas al desmantelamiento de la inversión social y al estricto acatamiento de las orientaciones del denominado Consenso de Washington. Con rapidez, más bien, ésta recuperó los niveles previos a la crisis y, en ciertos tramos, tendió a protegerse y fortalecerse, todo ello sin negar que con el transcurrir del tiempo se observa una declinación en la calidad y altibajos en la cobertura de los servicios sociales, resultante tanto de las secuelas del período de crisis así como de las dificultades inherentes al marco institucional para lograr un óptimo aprovechamiento de los recursos de inversión social, todo ello en el contexto de las restricciones e implicaciones asociadas a una política económica que incluye una disciplina fiscal entre sus principios y propósitos.
De mediados de los años 80 en adelante Costa Rica empezó a transitar por la senda de la configuración de un nuevo modelo de desarrollo: las transformaciones económicas ligadas a la sustitución de importaciones de modo rectilíneo. Como producto de ellas, Costa Rica ha dejado atrás el perfil de un país predominantemente agrario, encontrándose en la actualidad, en el contexto de la mundialización, más expuesto al influjo de actividades económicas propias de las nuevas sociedades de la información y el conocimiento.
Para el mismo período, en materia de política social, se observan procesos disímiles de reforma sectorial e institucional en los sectores de vocación universalista (salud, educación y seguridad social) así como en el terreno de la asistencia social y el combate a la pobreza, pero sin una articulación global del enfoque y los esfuerzos, aspecto en el que la política económica ha mostrado mayores niveles de consistencia.
En virtud de las transformaciones en el estilo de desarrollo, que incluyen la presencia de nuevos agentes en la prestación de servicios sociales, junto a las propias de la transición demográfica, la política social se encuentra ante nuevos escenarios y exigencias: pertinencia, impacto, eficiencia, calidad, integralidad, fortalecimiento de las capacidades de rectoría y regulación, entre otros. De manera sintética, podría decirse que el gran reto que tiene Costa Rica hacia delante es el impulso de una reforma social armónica con las transformaciones económicas capaz de preservar y perfeccionar el aparato de bienestar gestado en el largo plazo con el concurso de varias generaciones y profundizar así en su experiencia de nación de alto desarrollo humano que ha seguido una senda propia—“a la tica”—en materia de reforma y política económica y social.
En el terreno de la política social, se abren variados y profundos retos para el país: (i) enfrentar las transformaciones asociadas al proceso de transición demográfica, que determinan la tendencia hacia el envejecimiento de la población y una presión de servicios en los diversos sectores de la pirámide poblacional, (ii) abatir la incidencia de la pobreza, las asimetrías sociales y las tendencias hacia el ensanchamiento en los niveles de desigualdad o distancia social, mediante la combinación de crecimiento económico y políticas sociales apropiadas, (iii) consolidar los procesos de reforma sectorial en salud y educación, incrementando las capacidades de rectoría y regulación de las instituciones del área social con competencias en los mismos, (iv) acrecentar el impacto de la inversión social, (v) superar la fragmentación y la rutina de los programas sociales avanzando hacia modelos de intervención integrales e integrados, y (vi) avanzar hacia la configuración de una Autoridad Social.
Sin embargo, no deben olvidarse los eternos enemigos del desarrollo social: la burocratización enfermiza que se adueña de las organizaciones públicas encargadas de aplicar las medidas de desarrollo social restándoles eficiencia, eficacia y productividad; la captura de esas mismas organizaciones por gremios laborales que usufructúan desproporcionadamente de los beneficios conseguidos originariamente en luchas sindicales y pervertidos luego en una combinación perversa de egoísmo aberrante y políticos estúpidos y acomodaticios; la inveterada costumbre de legislar con miras a ganar adeptos políticos, sin preocuparse de los recursos indispensables para la aplicación de dichas leyes; y el crecimiento organizacional desmedido del Estado, lo cual ha generado un sobredimensionamiento de recursos aplicables a la burocracia con reducción de lo aplicable a lo realmente sustantivo, la carencia de coordinación y control, y bajo todo ello la aberración de confundir desarrollo social con asistencialismo indiscriminado.
(*) Alfonso J. Palacios Echeverría
