Durante un considerable periodo la administración pública fue delegada al ámbito técnico, operativo e instrumental y no se vio como objeto de estudio científico. Al pensar en la administración pública como aparato gubernamental, instrumental, se menosprecia que ella pueda constituirse en un poder en sí mismo, que influye en la toma de decisiones del poder político.
Es hasta fines del siglo XIX cuando en los Estados Unidos la administración pública da sus pasos más firmes para erigirse como ciencia con un campo teórico susceptible de ser estudiado ordenada y sistemáticamente para la organización teórica de la realidad administrativa del gobierno. La formación del campo teórico de la administración pública se dio durante dos grandes épocas: la ortodoxa y la política. La primera tuvo su origen con la publicación del artículo “El estudio de la administración pública” de Woodrow Wilson. En este sentido, el campo de estudio no nace a partir de la tradición del pensamiento político, sino en oposición a la ciencia política; paradójicamente la herencia de Wilson a la época política sería su definición de administración pública como la parte más obvia del gobierno; el gobierno en acción, pues con base en ella se plantea que la administración pública se comporta políticamente porque el gobierno desde cualquier perspectiva es político, no es mera ejecución, tiene capacidad de decisión. “La era política de la administración pública significa la consolidación de la administración pública como ciencia definida y con cierto grado de autonomía; consiste en una época que favorece el encuentro de la administración pública en un ambiente institucional, académico y profesional que le es innato” (Guerrero, 2001: 82-83). La administración pública, al igual que la ciencia política, alude al poder estatal, pero en la dimensión administrativa del proceso de gobierno.
El estudio científico de la política no implica que se deba dejar de lado el estudio de otros fenómenos que giran en torno al poder, como la pobreza, la marginación y los abusos en el ejercicio del mismo. La ciencia política, por lo tanto, tiene mucho que aportar a la vida pública, a mejorar la operación del gobierno y la toma de decisiones. En esta idea podemos argumentar que “la Ciencia Política se nutre de la democracia, nunca de los totalitarismos […] Donde la democracia es débil, la ciencia política es débil” (Uvalle, 1998: 200) Es precisamente en contextos democráticos donde se consolida la esfera pública como el espacio común entre el ciudadano y el Estado, donde concurre la administración pública y la ciencia política.
La relación entre la ciencia política y la administración pública es aún más estrecha y se retroalimenta en la medida en que ambas convergen en el espacio público donde tienen “el compromiso moral e histórico […] con la vigencia de las libertades públicas, la democracia política, la justicia social; en suma con la gobernabilidad de la sociedad y el proceso útil, justo, próspero y vigoroso del estado” (Uvalle, 1998: 2008). Al respecto cabe cuestionar si la administración pública es también una actividad altruista encaminada a compensar las desigualdades sociales; sin embargo, de ser así no debería detenerse ante cuestionamientos de carácter político.
Luego, entonces, la administración pública como ente representante del Estado capitalista caracterizado por las contradicciones sociales no puede solucionar los problemas sociales engendrados por él, sólo busca paliativos superficiales.
El desgaste y disminución de lo que se entendería por el espacio de lo público ha sido parte de la herencia de la modernidad, que invoca la libertad de la sociedad para la restricción de lo político; ello en la idea de que la sociedad succiona el espacio público, y en donde la sociedad y el espacio público se enfrentan necesariamente. El ascenso de lo social tiene una formulación relativamente abstracta que coincide con el surgimiento del Estado-nación y con la diferenciación Estado-sociedad, con la expansión de lo privado a costa de lo público. En este sentido resaltan los estudios de Bodino y Hobbes analizando el surgimiento y desarrollo de la monarquía absoluta, destacando como hecho fundamental la desvinculación entre la vida política y la vida civil, y los de Rousseau y Tocqueville al abordar la formación de los sistemas republicanos, como una reacción de la sociedad ante los excesos del poder del Estado; mientras que Marx y Hegel replantearon la ruptura de la sociedad con el Estado.
La dicotomía Estado-sociedad es una realidad característica del capitalismo y la razón de ser de la administración pública como ente del Estado en la sociedad.
Al recuperar la ciencia política a la administración pública como campo de estudio, como un ente del Estado en la sociedad, como una relación del Estado con ella, podrá comprender al igual que la propia administración pública a la acción gubernamental como dinámica política y administrativa, que hace realidad la presencia estatal en el seno de la sociedad civil. “El gobierno, hemos dicho es el ejercicio del poder del Estado en la Sociedad y, por tanto es una relación que vincula a los dos. El gobierno es una fórmula que compensa el divorcio entre la sociedad y el problema fundamental de la ciencia política y la administración pública.
El objeto de estudio de la ciencia política y la administración pública es el poder; pero mientras que a la ciencia política le interesa la lucha política y la forma en que éste se constituye, a la administración pública le importa el poder ya constituido en gobierno, el poder visto como la acción gubernamental, que representa el dominio político de una clase sobre otra. Por ello la administración pública es una ciencia que se involucra con la estructura y uso del poder político.
Wilson y Mosca no han explicado las raíces sociales del poder gubernamental, ni el papel de la administración pública como ejercicio de ese poder; no han señalado el origen del poder del gobierno en el seno del Estado, ni el origen de su poder como el poder de las clases dominantes; no han comprendido, en fin, que el poder estatal que se ejerce en la sociedad no es sino la relación que vincula dos entes que se encuentran separados, y que esta relación contribuye a establecer lazos recíprocos necesarios para paliar los efectos de su divorcio (Guerrero, 1981: 37).
Como se ha expuesto, el desarrollo de la ciencia política pone de manifiesto el rigor analítico de la disciplina en la ampliación de su objeto de estudio, lo que en las últimas dos décadas ha desembocado en una variedad de enfoques para examinar lo político. A través de un breve recorrido histórico por el desarrollo de la ciencia política y la administración pública, se ha querido mostrar los retos que deben ser superados por ambas, para solventar su desarrollo en la actualidad.
Es preciso dejar de lado el paradigma sobre la infructuosidad de la filosofía, sin caer en otro que busca hacer de la ciencia política una actividad práctica a toda costa, pues no conviene reducir la dimensión de la vida humana solamente a la búsqueda de la acción, sino que a partir de la misma se revalore la influencia ideológica y doctrinaria; aproximarse al ser, sin desviarse del deber ser.
(*) Alfonso J. Palacios Echeverría
