martes 30, noviembre 2021
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Ley Marco del Empleo Público Proyecto 21.336/2019 Nº1

Objetivos y alcances

Pretendo hacer un análisis algo detallado de la pretensión, ya añeja, de lograr algún día una ley general de empleo público, pretensión eternamente boicoteada por los sindicatos, los que en los últimos años han tenido el poder real en estos asuntos, sin perjuicio de reconocer el “ajuste” ocurrido con la fracasada “huelga nacional” del ’18, pretensión que hoy día se concreta en el Proyecto 21.336.

Solo para empezar, debemos aclarar que una cosa es una ley sobre empleo público y otra lo sería una ley sobre empleo en la Administración Pública o en el Sector Público. Con esto se advierte que en la Administración (y más claro en el Sector Público) se da tanto empleo público como empleo privado; es simple asunto de naturaleza jurídica de la relación, tema de reserva legal.

De hecho un proyecto de estos no puede eludir dar una definición meridiana de cuándo se da un empleo de una u otra naturaleza y de cuál es el régimen aplicable en cada caso. Esto es el alfa sine qua non de cualquier ley marco o general sobre el empleo en el Sector Público. Un régimen (y la relación) es público cuando se rige por leyes y principios de Derecho Administrativo. Un régimen (y la relación) es privado cuando se rige por leyes y principios de Derecho Laboral. Esto no quita las necesidades de aplicar supletoriamente (pero no literalmente) el Derecho Laboral en el caso de las relaciones públicas, ni la de introducir modificaciones al Derecho Laboral para poderlo aplicar racionalmente en el Sector Público.

El tema que tratamos pretende despacharlo el Proyecto en sus artículos 1º y 2º. En cuando al objetivo de la ley, se prescribe que es “regular las relaciones de empleo entre el Estado y las personas servidoras públicas”. Lo de “relaciones de empleo” está correcto; lo que aquí debe interesar es la relación del propiamente “empleo”, no la genérica de “servicio”, que cubre otras relaciones que no son de empleo. Sí debe señalarse que buen beneficio haría un proyecto de estos en ocuparse aunque sea brevemente de algunas de esas relaciones que tienen varios rasgos comunes con la relación de empleo pero que (se dice) en ellas no hay “subordinación” y entonces no lo son, pues estas otras relaciones adolecen de normativa suficiente y ofrecen en la práctica numerosas dudas.

Lo de relación “entre el Estado” y los servidores públicos conduce a la imprecisión. Ciertamente el artículo 191 de la Constitución trae esa redacción, mas es un texto de hace 70 años. Ciertamente un uso impreciso del vocablo “Estado” se da igualmente en el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública. Pero una ley marco, en Derecho Administrativo, requiere especial precisión y rigurosidad. El “Estado”, como sinónimo de Administración Pública o de Sector Público, es un concepto sin necesidad ni utilidad. Incluso puede decirse que desde la misma LGAP (art.1º en el que sí se dispensó rigor, precisión, certeza) el Estado es el sujeto mayor, no una suma de sujetos (…“Estado y los demás entes públicos”…).

El vocablo “laboral” no debería ser manoseado sin precisión, sin rigor. Los servidores públicos sujetos a relación pública de empleo no tienen (propiamente dicho) “derechos laborales”. El vocablo “laboral” va referido al Derecho Laboral, que es el Derecho Privado de Trabajo. La LGAP, de 1978 (hace más de 40 años) impuso nítidamente la diferencia entre lo público y lo laboral (art. 367.2.e), al hablar de “personal, tanto público como laboral”. Hablar de “laboral” como se expresa la Ley Marco es cohonestar la privatización del empleo público que hizo la Reforma Procesal Laboral, con las funestas consecuencias que apenas se comienzan a sentir (con la primera prueba de fuego, que fue la “huelga nacional” de ingrata memoria).

En cuanto a “alcances”, el proyecto arranca con una entusiasta adopción del “principio de Estado como patrono único”, concepto creado en el Derecho Laboral. Hay que advertir que en el derecho privado de empleo ese “principio” solo sirve para efectos concretos; aunque estos se hayan con el tiempo ido ampliando, sin que nunca se llegara hasta las últimas consecuencias lógicas. O sea, no se ha hecho nunca un uso congruente de la concepción “Estado patrono único”, de hecho en sí misma incongruente, pues no hay en verdad un patrono único. En el Derecho Administrativo de Empleo más bien debió de haberse metido esfuerzo para elaborar una doctrina de carrera administrativa única, que sí es lógico.

Según el art.2º, el universo a que va dirigido el proyecto está compuesto por todo el Sector Público, centralizado y descentralizado. Las intenciones son claras, mas hay imprecisiones. No es elegante en las normas abrir paréntesis para explicar cosas. Hablar de “sector público descentralizado institucional” o es redundante o es inexacto en el contexto. Usualmente se usa “institucional” más bien para contraponerlo a “empresarial”. Reducir la Administración Descentralizada a instituciones autónomas y semiautónomas excluye a otros entes públicos que son descentralizados y que no son ni lo uno ni lo otro. No solo hay órganos adscritos; hay también entes adscritos. Si se habla de “instituciones autónomas” sobra ilustrar que se incluye a bancos, universidades públicas, ICE, Caja e INS, aunque se entiende aquí la necesidad de ser súper nítido. Las empresas públicas no todas son estatales. Es correcto hablar de “sector público territorial”, incluyendo expresamente a los “concejos municipales de distrito” y a “sus empresas”. La inclusión de esas “empresas públicas” (que son entes privados, normalmente sociedades) no siempre calza lógicamente en una ley sobre empleo público, salvo solo para considerar sus particularidades. Es claro que por su naturaleza de sociedades en ellas no se da el empleo público; modificar esto es aberrante. Los excesos en la disposición del régimen jurídico de las empresas públicas sociedades a menudo solo sirven para anular el modelo. La exclusión de los “entes públicos no estatales” no es sabia, porque son entes públicos, parte de la Administración Pública y porque no todos son iguales (recuérdese que el Banhvi es un ente público no estatal).

Hay una exclusión interesante: la de quienes “no participan de la gestión pública de la Administración”. Esto aparece ligado a otra frase: “y que sin relación de subordinación etc.”. Aquí una de dos: o la “y” es copulativa (y entonces no se refiere a lo que se suponía que quería referirse) o la “y” es disyuntiva. Suponemos que es disyuntiva y entonces excepcionar a los que no están en relación de empleo es inútil. Queda entonces lo de excepcionar a los que “no participan de la gestión pública”. Hay aquí una alusión a la LGAP, la cual en su art.112.2, luego de tener como regla general la relación de naturaleza pública en el empleo con la Administración, excepciona a quienes no participan de la gestión pública “de conformidad con el párrafo 3º del art.111, o sea: a “los empleados de empresas o servidores económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”. El proyecto se ahorra este agregado, mas es de suponer que no pretende alterar el contenido del 112 en relación con el 111 LGAP. Recuérdese que recientemente (LRPL, que rige desde el 25-07-17) se reiteró el texto de ese 112, nada menos que en el Código Laboral privado e introduciendo la negociación colectiva y un saco de cosas más, que prácticamente privatizó la relación “pública” de empleo, asunto que debe permear cualquier “reelaboración” del derecho del empleo público.

(*) Mauro Murillo A. es Abogado

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2 COMENTARIOS

  1. Mauro, loable su esfuerzo, pero le garantizo que un ochenta por ciento no lo terminará de leer: es largo y hoy día la información debe ser expedita y breve, por supuesto para el lector no docto. Los artículos largos deben ser destinados a las aulas universitarias, quizá ese es el peor fracaso de la mayoría de articulistas de La Nación.
    Se nota su manejo del asunto y es de agradecer, pero una vez le dije a Otton Solis y a un secretario del PLN que si quieren ser leídos, deben ser breves. Se puede efectuar una síntesis inteligente.
    Gracias, Mauro.

  2. No estoy de acuerdo con D. Ana Elena. Últimamente se nos dice a los profesores universitarios, ya no que exigimos muchas lecturas, sino que no debemos sugerirlas menos imponerlas, «por que ya los jóvenes no leen», que debe dárseles imágenes o legos y así de rico se la tiran durante toda la carrera. Cuando llegan a investigar para una tesis, o la compran, una opción muy popular o fracasan rotundamente. El que no es capaz de leer esta verdadera síntesis muy bien escrita que hace D. Mauro, pues dudo que haya terminado el cole.

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