Los regímenes de empleo público de las personas con el Estado, y las relaciones entre cada categoría, clase o tipo de empleado y el Estado, son de diversas y disímiles naturalezas. Por ejemplo, no son iguales los regímenes de:
- Los obreros que emplea el Estado para realización de trabajo fundamentalmente manual, referido a la construcción de infraestructura, bienes inmuebles o muebles, y su mantenimiento; distribución y suministro de dotaciones; transporte; logística; vigilancia; limpieza; y otras actividades; que no tienen que ver con el contenido sustantivo de las políticas sectoriales (políticas públicas), por ejemplo: el análisis, formulación, ejecución (en tanto sustanciación y decisión de procedimientos administrativos u otorgamiento de derechos y de servicios públicos en ejecución de sus derechos subjetivos), seguimiento, evaluación y control.
- Los empleados técnicos y los administrativos que realizan fundamentalmente un trabajo intelectual, dedicado a tareas que suelen estar desempeñadas en oficinas, pero que tampoco tienen que ver con el contenido sustantivo de las políticas sectoriales (políticas públicas), y que suelen ser de mero apoyo administrativo, como puede ser una secretaria o una persona que en una taquilla recibe correspondencia.
- Los verdaderos funcionarios públicos o servidores públicos, quienes si realizan tareas de contenido sustantivo de políticas sectoriales (políticas públicas) como: el análisis, la formulación, la ejecución (sustanciación y decisión en procedimientos administrativos y verificación u otorgamiento de derechos subjetivos para su disfrute o para acceder al suministro de servicios públicos), seguimiento, evaluación y control.
- En algunos regímenes de función pública o de servicio civil se pueden excluir de tal categoría a los señalados en los anteriores apartados i) y ii); o se pueden incluir solamente a los del apartado ii), excluyendo a los del apartado i).
- En algunos regímenes de función pública o de servicio civil se pueden distinguir dos clases del apartado iii), los funcionarios públicos o servidores civiles de carrera, a los que se reconoce por suponerse su racionalidad estrictamente técnica, de los que no son de carrera y son de libre nombramiento y remoción, que desempeñan cargos de autoridad y se les atribuye una racionalidad política institucional. Mientras que en otros regímenes se hace una distinción tripartita: funcionarios o servidores técnicos, de carrera ordinaria; directivos o técnicos super especializados, de carrera especial con un sistema semicontractual; y funcionarios o servidores públicos políticos, en cargos de autoridad o dirección superior, como los cargos del alto gobierno.
- En casi todos los regímenes de empleo público se distingue entre:
- Los que se rigen por las regulaciones de la legislación ordinaria del trabajo (que regula también las relaciones laborales en el mercado, en el sector privado), cuyas relaciones laborales son de carácter contractual entre el trabajador y el patrón. En esta situación están los comprendidos en el apartado i) y pueden estar o no los del apartado ii)
- Los que se regulan mediante una legislación especial de la función pública destinada a los verdaderos funcionarios o servidores públicos, de carácter estatutario (no contractual), esto es, exclusivamente para los comprendidos en el apartado iii) y sus subcategorías contempladas en el apartado v).
En todo caso, una “Ley Marco de Empleo Público”, como su nombre lo expone, se referirá a una regulación de rango legislativo referida a TODOS los regímenes de empleo de las personas con el Estado y, en consecuencia, a regular las relaciones entre TODAS las categorías, clases o tipos de empleo y el Estado costarricense. Esto es, la denominación de “Empleo Público” se refiere a las cinco posibles categorías y regímenes diferenciados que se han señalado en los apartados i), ii), iii), iv) y v), dado que todos son empleados por el Estado, en relaciones laborales con el Estado, sin distinguir entre los que se rigen mediante la legislación ordinaria que rige también al mercado, el sector privado, y los que poseen relaciones especiales con el Estado por realizar la función pública.
Al respecto dos consideraciones, una formal y otra sustantiva de carácter estratégico.
En cuanto a lo formal:
Al ordenar el artículo 191 de la Constitución Política de Costa Rica que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”, obliga al Estado costarricense a aprobar una Ley de Función Pública y no una Ley Marco de Empleo Público.
Igualmente, al decir la Constitución Política de Costa Rica en su artículo 192 que: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”; hace referencia a una separación entre: “el estatuto de servicio civil”, esto es una Ley de Función Pública, y la “legislación de trabajo”, vale decir, una ley ordinaria del trabajo que regula también las relaciones laborales en el mercado, en el sector privado.
En conclusión, la Constitución Política de Costa Rica prevé dos legislaciones separadas que rigen el empleo público: una destinada a las relaciones laborales de tipo contractual, que regula también al mercado, al sector privado, y la otra regulatoria de las relaciones laborales de carácter estatutario, que regula exclusivamente a quienes ejercen la función pública en cargos del Estado.
Esta distinción formal contiene una apreciación de conveniencia, que nos conduce a la siguiente consideración sustantiva.
En cuanto a lo sustantivo:
Es una práctica legislativa común la de distinguir entre: a) La regulación general sobre el empleo y las relaciones laborales, que pueden poseer aspectos comunes en las relaciones laborales ordinarias de carácter contractualista, y en las relaciones laborales de tipo estatutario. Y, b) La regulación especial de tipo estatutario, como lo son las relaciones especialísimas entre el Estado y quienes ejercen la función pública que se desempeña en cargos del Estado.
De manera que es usual que exista una regulación general del empleo, tanto privado como público, tanto de las relaciones trabajadores-patronos en el mercado como de las relaciones funcionarios/servidores públicos-Estado en el ámbito público estatal. Y, por separado, una legislación exclusiva para los funcionarios o servidores públicos.
Y se ha establecido que los funcionarios o servidores públicos se rigen primero por las disposiciones especiales de la legislación de la función pública, y de manera supletoria por la legislación laboral general en lo que no se encuentre regulado por la legislación de función pública.
Esta realidad común en casi todo el hemisferio occidental se debe a que las realidades de empleo y relaciones laborales de los funcionarios o servidores públicos son muy distintas a la de los trabajadores que no poseen esa cualidad de ejercer la función pública del Estado.
Mezclar ambas realidades en un solo instrumento legislativo corre el riesgo de provocar confusiones en su interpretación administrativa, doctrinal y jurisprudencial, ya que sus lógicas regulatorias son distintas . Y, además, a la hora de considerarse la necesidad de modificar una regulación en uno de los dos sectores laborales, el de las relaciones laborales contractualistas y el de las estatutarias, podría afectarse negativamente al otro.
Por tales consideraciones se sugiere que la legislación en comento PREFERIBLEMENTE se denomine LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA.
(*) Julio César Fernández Toro, Profesor en Derecho Público: Constitucional y Administrativo, Gobierno y Política. Consultor en Reforma del Estado, Fortalecimiento del Alto Gobierno y Proceso de Formación de la Política.