El Acuerdo de Escazú: a propósito de recientes comunicados en contra de su aprobación

En días recientes, varias cámaras empresariales costarricenses han circulado cartas dirigidas  a integrantes de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, presentando una serie de argumentos jurídicos en contra de la aprobación del Acuerdo de Escazú.

Como bien es sabido este último es un tratado internacional, adoptado en marzo del 2018 bajo los auspicios de la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL), y cuyo nombre completo es: «Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe«.

En las líneas que siguen intentaremos explicar, desde la perspectiva internacional, la situación bastante inédita que significa para Costa Rica el persistir como Estado renuente a  ratificar este tratado, y la poca solidez de algunos de los argumentos avanzados súbitamente por estas cámaras empresariales.

Mujeres de Yulchen Frontera, integrantes de la Resistencia Pacífica Ixquisis en contra del proyecto hidroeléctrico San Mateo en Guatemala, extraída de nota de prensa titulada » Defensores ambientales en Latinoamérica: rendirse no es una opción», MongaBay Latam, 31/10/019,y reproducida en el medio digital LaMula (Perú) 

Breve puesta en contexto

Desde el 26 de setiembre del 2018, este tratado regional, adoptado en Costa Rica en marzo del mismo año (véase texto completo de su versión oficial en español) está abierto oficialmente a la firma de 33 Estados (América Latina y el Caribe).

A la fecha del 3 de diciembre del 2020, según el tablero oficial de Naciones Unidas sobre las firmas y ratificaciones obtenidas, se contabilizan 24 firmas y 10 ratificaciones: las últimas firmas son la de Belice, registrada el 24 de setiembre del 2020 y la de Dominica (el mismo 26). La última ratificación registrada es la de Santa Lucía (1ero de diciembre del 2020), tal y como consta en este documento oficial de Naciones Unidas, la cual viene a añadirse a las de Antigua y Barbuda, Bolivia, Ecuador, Guyana, Nicaragua, Panamá, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas así como Uruguay.

El depósito formal del instrumento de ratificación de Argentina (cuyo Congreso aprobó este tratado en setiembre del 2020) y de México  (cuyo Senado finalizó el trámite de aprobación iniciando este mismo mes de noviembre) es cuestión de semanas, por lo que muy pronto se precisará con exactitud la fecha oficial de entrada en vigor del Acuerdo de Escazú (contada noventa días a partir del registro del instrumento de ratificación número once).

En la literatura especializada (Nota 1), se considera que fue una declaración conjunta del mes de julio del 2012 (véase texto completo) suscrita por Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay la que constituyó el punto inicial de un proceso que culminaría tan solo en marzo del 2018 en el cantón costarricense de Escazú, después de nueve largas rondas de negociaciones entre las 33 delegaciones oficiales.

En esta declaración conjunta, se puede leer que:

«Asimismo, reconocemos y subrayamos que los derechos de acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental son esenciales para la promoción del desarrollo sostenible, de la democracia y de un medio ambiente sano, y aportan múltiples beneficios tales como: contribuir a tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente; involucrar al público respecto de los problemas ambientales; aportar a la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública; y facilitar un cambio en los patrones de producción y consumo«.

Este grupo pionero de Estados, que impulsaron decididamente esta novedosa iniciativa en el 2012, no coincide con los primeros once Estados en ratificar este instrumento regional para que pueda entrar en vigor: siendo el caso de Chile el más estridente e inconsistente, al negarse oficialmente sus máximas autoridades (y ello hasta la fecha) a tan siquiera… firmar el Acuerdo de Escazú (Nota 2).

Costa Rica: entre las primeras firmas pero aún sin ratificación

Costa Rica firmó el Acuerdo de Escazú en setiembre del 2018 durante la ceremonia prevista para ese efecto en Nueva York, organizada en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas. Más de dos años después, aún no lo ha ratificado debido a una complicación en el trámite que se ha originado después de una consulta hecha al Poder Judicial (Nota 3).

Pese a haber sido el principal impulsor con Chile de este instrumento internacional entre el 2014 y el 2018 (que además lleva el nombre indígena de uno de sus cantones), la ausencia de Costa Rica entre los primeros Estados en depositar el intsrumento de ratificación la coloca en una situación ambigua en la región centroamericana (si se considera que sus dos vecinos directos – Nicaragua y Panamá – ya lo han hecho) y más generalmente, ante la comunidad internacional como tal.

En efecto, al ser un Estado el anfitrión de la última ronda de negociación en la que se adopta el texto de un futuro instrumento, este Estado adquiere un compromiso muy peculiar hacia los demás Estados. La práctica internacional señala que usualmente aparece entre los primeros Estados en proceder a su ratificación, confortando así ante la comunidad internacional y ante la opinión pública internacional, su firme compromiso con los objetivos perseguidos por el tratado. Con respecto a otro tratado regional suscrito en Costa Rica, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, su adopción en 1969 fue seguida por la ratificación de Costa Rica cuyo instrumento de ratificación fue depositado el 4/08/1970, constituyéndose en la primera ratificación en el hemisferio americano (tal y como se aprecia en la  tabla oficial  sobre el estado de firmas y ratificaciones) de este emblemático instrumento del que tanto Costa Rica se enorgullece.

Foto de manifestaciones contra el proyecto minero de Crucitas en Costa Rica, extraida de artículo titulado «Canadian groups tell gold company to ‘stop harassing’ Costa Ricans» (Bilaterals.org., edición del 17/04/2013)

Las preocupaciones recientes externadas por el sector empresarial costarricense en breve

A diferencia de lo que dejan entender los recientes comunicados circulados por diversas cámaras empresariales costarricenses en contra de este tratado, el texto del Acuerdo de Escazú es extremadamente mesurado y ponderado de manera a garantizarle a cada Estado un margen de maniobra y cierta flexibilidad a la hora de implementar cada una de sus disposiciones.

No es lo propio de este tratado en particular, sino que se inscribe dentro de una técnica convencional, encontrada en un sinnúmero de tratados multilaterales en materia ambiental y en otros ámbitos. Cabe recordar que al ser el resultado de nueve largas rondas de negociaciones entre los 33 Estados de América Latina y del Caribe realizadas entre el 2014 y el 2018, cada párrafo fue objeto de revisiones, enmiendas y modificaciones adicionales, en aras de consensuar una formulación que fuera la más aceptable posible para 33 delegaciones provenientes de realidades jurídicas, institucionales y políticas muy diversas.

En un comunicado inicial de la Cámara Nacional de Agricultores del 8 de octubre del 2020 dirigido a los jefes de fracción del Congreso costarricense (véase texto completo), se puede leer que:

“En conclusión, el Acuerdo de Escazú tiene un conjunto de falencias jurídicas, tanto convencionales, constitucionales como legales  que al no ser subsanables por las eventuales reservas estatales, entrarían en vigencia de ser aprobado; lo anterior sin perjuicio de las antinomias generadas respecto de tratados de libre comercio“(sic.).

Foto de líderes e integrantes de comunidades afectadas por la expansión piñera en Costa Rica, extraída de investigación titulada «Deuda piñera: Costa Rica sigue sin medir impacto en la salud de las comunidades contaminadas» (Delfino.cr, edición del 21/11/2019)

Por su parte la Cámara de Industrias de Costa Rica en una carta del 19 de noviembre pasado (véase texto completo)  llega a conclusiones similares. Otra carta, con la misma fecha, de 12 extensas páginas, suscrita esta vez por la Unión Costarricense de Cámaras (UCCAEP) (véase texto completo) concluye señalando lo siguiente:

“Señoras y señores diputados, cómo hemos podido expresar, existen suficientes reservas y preocupaciones en torno a este expediente legislativo, países como Chile, que fue uno de los países proponentes, notificó a la Cancillería ya que no procedería con su ratificación, ya que han identificado los mismos peligros que hemos podido confirmar en nuestro ejercicio de análisis. Adicionalmente, aprobar este instrumento en medio de una situación tan complicada como la que vive el país, más bien envía señales negativas y no procura generar un ambiente propicio para fomentar la inversión y dar seguridad jurídica “(sic.)

Estas repentinas objeciones, provenientes de estas tres entidades denotan algo raramente visto con relación al trámite de aprobación de un tratado internacional en Costa Rica: en efecto, no se tiene registro de una reacción similar en contra de un instrumento internacional en materia de ambiente o de derechos humanos que haya despertado tantas reacciones en su contra en Costa Rica en unas pocas semanas. El calificativo usado de “repentinas”  se explica en razón  del hecho que durante la etapa inicial en la que la Asamblea Legislativa aprobó en primer debate por unanimidad este mismo texto, en febrero del 2020,  no se había desatado semejante ofensiva en contra del Acuerdo de Escazú. Tratándose del mismo texto, con las mismas disposiciones, cuesta entender qué pueden haber descubierto de tan preocupante y amenazante las cámaras entre el mes de febrero y noviembre de un mismo año.

Manifestación frente al Ministerio de Salud, 21 de agosto del 2008, con presencia de la Ministra de Salud, Maria Luisa Avila, sobre el intento de las autoridades de salud en el 2008 de legalizar el bromacil en el agua potable (pp.11-12 de este número de la Revista Ambientico/Universidad Nacional). 

Desde el punto de vista más sustantivo, los supuestos argumentos de cada una de estas tres cámaras  reaparecen bajo diversas formulaciones en cada una de los tres cartas precitadas, por lo que resultaría de sumo interés conocer el origen exacto que motivo la elaboración de cada una.

No pretendemos en este corto espacio responder a las diversas razones aducidas, dado que prácticamente, en particular desde la perspectiva internacional, cada una conllevaría revisar cuestiones muy básicas (cómo se negocia un tratado internacional, quién es el destinatario de las obligaciones que contiene, cómo se formulan sus disposiciones para – precisamente – evitar este tipo de cuestionamientos).

Desde el punto de visto jurídico y en particular de la técnica jurídica empleada en el Acuerdo de Escazú, un reciente foro realizado por el Colegio de Abogados de Costa Rica (véase video, y en particular la exposición del Profesor Mario Peña, minutos 38- 1:14) desmitifica el contenido del Acuerdo de Escazú, haciendo ver cuán infundadas son las supuestas razones legales esgrimidas por estas entidades que reagrupan a una parte de la cúpula empresarial costarricense.

Remitimos también al reciente artículo del mismo académico (véase texto completo) titulado precisamente “Desmitificando el Acuerdo de Escazú” y publicado en el sitio jurídico de DerechoalDia. Una versión ampliada del mismo estudio fue puesto a disposición del público por parte del Sistema de Estudios de Posgrado (SEP) de la Facultad de Derecho de la UCR (véase enlace) el pasado 1ero de diciembre.

Con relación al punto específico de la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental que tanto pareciera preocupar a estas tres entidades (así como a una  magistrada de la Sala Constitucional), un artículo del mismo especialista en derecho ambiental de octubre del 2019, explicaba claramente que es un principio que ha recibido acogida en la legislación y en la jurisprudencia de tribunales costarricenses desde hace ya muchos años, y que, al parecer, desconoce por completo la precitada magistrada de la Sala Constitucional (Nota 4).

El malestar creciente existente en Costa Rica

En una nota anterior nuestra del mes de octubre del año en curso que detalla la situación del trámite de aprobación en Costa Rica (Nota 5),  habíamos señalado que el Poder Judicial costarricense no parecía querer facilitar una pronta aprobación del Acuerdo de Escazú, al concluir que:

«Volviendo a la muy peculiar lectura hecha por la Sala Constitucional, donde se considera que el Acuerdo de Escazú afectará el presupuesto del Poder Judicial (y con esto se obliga a la Asamblea a reiniciar el proceso de aprobación en primer debate), resulta sorprendente que en ninguno de los 10 Estados que ya han cumplido con el trámite de aprobación de este instrumento se mencionó semejante argumento (el Congreso de Argentina fue el último en aprobarlo el pasado 24 de setiembre).

/…/ Si conforme se van registrando nuevas ratificaciones del Acuerdo de Escazú, el argumento encontrado por la Sala Constitucional de Costa Rica no encuentra eco en ninguno otro Estado de América Latina y del Caribe, se podrá concluir que la “mezquindad” de su Poder Judicial es, vergonzosamente, la única en la región.»

Con relación al Poder Ejecutivo, resulta oportuno mencionar que, en la reciente convocatoria a sesiones extraordinarias que enlista los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo costarricense, no aparece el proyecto de aprobación del Acuerdo de Escazú: véase listado en esta nota de prensa del 27/11/2020 . Ese mismo día, una nota de prensa se tituló de manera muy justa «Pese a dar respaldo, Gobierno excluyó Acuerdo de Escazú de convocatoria a sesiones extraordinarias» (programa radial de Amelia Rueda): una diputada calificó de «vergüenza» tal omisión por parte del Ejecutivo (véase audio incluido en esta nota de prensa del medio CRC891.

Con respecto a la reciente polémica creada por las cámaras empresariales en el seno del Poder Legislativo, el mismo término aparece en este artículo publicado el 2/12/2020 en La República por parte del abogado y especialista en derecho ambiental Alvaro Sagot Rodríguez, al externar que:

«Sería una vergüenza no ratificar un acuerdo ambiental que se gesta y se articula en el propio país«.

Cabe precisar que la reciente aprobación en el seno del Senado mexicano del Acuerdo de Escazú fue unánime, al tiempo que la aprobación en la Cámara de Diputados de Argentina de este tratado regional registró 240 votos a favor, dos en contra y cuatro abstenciones (véase nota en boletín parlamentario): pequeños detalles de forma, pasados casi desapercibidos, que evidencian la ausencia de polémica en Argentina y en México en torno al contenido del Acuerdo de Escazú. A la vez, estos detalles confirman el carácter extraño del «hallazgo» hecho por el Poder Judicial costarricense con respecto a las implicaciones del Acuerdo de Escazú para su funcionamiento.

A modo de conclusión

Desde varios meses, tanto en Chile, como en Colombia, en Perú y en Paraguay, la discusión con relación al Acuerdo de Escazú en sus respectivos congresos se ha polarizado debido a una verdadera campaña de desinformación, gestada desde diversos círculos políticos y empresariales, haciendo uso de una creatividad pocas veces observada para justificar la oposición a este acuerdo regional.

A modo de ejemplo, entre muchos, podemos remitir a este documento suscrito por altos mandos militares en Perú sobre la supuesta pérdida de soberanía en la Amazonía peruana (véase texto completo) o bien a este anuncio de cámaras paraguayas del sector agropecuario (véase texto completo) para que nuestros estimables lectores puedan apreciar mucho mejor el alcance de esta campaña de desinformación.

En el caso de Colombia, este artículo de El Espectador desmitifica los «mitos» sin mayor fundamento – como lo son muchos mitos – creados con respecto al alcance de este tratado regional. Recientemente, el talentoso equipo colombiano de La Pulla elaboró un video titulado “La nueva trampa que nos quieren hacer los congresistas“ (véase enlace), el cual responde precisamente a la gran cantidad de argumentos totalmente falaces en contra de este instrumento regional, desmenuzando de manera extremadamente ingeniosa muchos de los razonamientos oídos no solamente en Colombia:  se trata de verdaderos mitos, escuchados en varios otros Estados del continente americano en contra del Acuerdo de Escazú, y que al parecer, cuentan ahora con algunos adeptos en una parte del sector empresarial costarricense.

—Notas—-

Nota 1: Véase por ejemplo DE MIGUEL C., «Acuerdo de Escazú: pacto para la eco-nomía y democracia del siglo XXI«, in PRIEUR M., SOZZO G. y NAPOLI A. (Editores), Acuerdo de Escazú. Hacia la democracia ambiental en América Latina y el Caribe, Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral (UNL), 2020, 330 páginas,  pp. 20-34, p. 22 (el texto integral de esta reciente obra colectiva está disponible en este enlace).

Nota 2: De manera a poder apreciar el pronunciado giro operado por las autoridades chilenas con relación al Acuerdo de Escazú, se puede comparar el texto de la declaración conjunta suscrita por Chile y Costa Rica en el mes de junio del 2018 (véase texto completo colgado – hasta la fecha – en el sitio oficial de la diplomacia chilena) con un documento reciente circulado el mismo día en que el Presidente chileno ofrecía su discurso en la Asamblea General de Naciones Unidas el pasado 22 de setiembre del 2020 (véase texto completo de 12 páginas que viene sin sello oficial ni firma de los dos ministros al final del documento, … y que se supone es un documento oficial). El título de esta nota de la DW (Alemania) del 21 de setiembre del 2020 retrata bastante bien, en nuestra modesta opinión, el espectáculo raramente visto por parte de un Estado con relación a un tratado internacional: “Chile: el rechazo al Acuerdo de Escazú acaba con la aspiración de liderazgo ambiental”. Recientemente, el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile elaboró una valiosa publicación (véase enlace) titulada «¿Por qué Chile debe adherir al Acuerdo de Escazú ?» que analiza de manera detallada la cuestionable posición de Chile y desmenuza uno tras uno todos los supuestos argumentos presentados oficialmente en Chile para no firmar este tratado.

Nota 3: Sobre la situación particular en la que se encuentra el Acuerdo de Escazú en Costa Rica, y la complicación que ha generado la Sala Constitucional en el trámite de aprobación de este tratado,  véase la sección “La peculiar situación del Acuerdo de Escazú en Costa Rica” en nuestro breve análisis: BOEGLIN N., “La reciente aprobación del Acuerdo de Escazú por parte del Senado de México”, Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, edición del 17/11/2020, disponible en este enlace.

Nota 4: Véase PEÑA CHACÓN M., “Acuerdo de Escazú y la carga de la prueba ambiental en Costa Rica”, Portal del Sistema de Estudios de Posgrado (SEP), Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR), octubre del 2019, disponible en este enlace.

Nota 5: Véase BOEGLIN N., «Escazú sin Costa Rica a dos años de la apertura a la firma del Acuerdo de Escazú«, Portal de la UCR, Sección Voz Experta, edición del 13/10/2020, disponible en este enlace.

Foto de manifestantes contra la expansión del monocultivo de la piña en Costa Rica extraída de artículo titulado «Nuevo gobiernos, viejos piñeros» (Revista AgroEcologa, edición del 7/05/2018).

(*) Nicolas Boeglin,  Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica.
nboeglin@gmail.com