“Esta es la oportunidad (de) oro. La Asamblea Legislativa podría lucirse si se da la votación de ese proyecto de ley [ 21035] este año, comentó el presidente de la Asamblea (Carlos Ricardo Benavides).”  (1)

Reza un adagio que no se  debe arreglar aquello que no lo requiere.  Y rara vez encontramos un ejemplo tan claro como el del trámite y aprobación del proyecto 21035, que por unanimidad los diputados convirtieron en ley 9796 (Ley para rediseñar y redistribuir los recursos de la contribución especial solidaria), la cual vino a trastocar un esquema contributivo preexistente, lógico y proporcional, para sustituirlo por uno carente de todo sentido.

En el  Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional (RTR), la contribución solidaria se estableció por ley 7531, desde 1995,  como un esquema de deducciones escalonadas crecientes, análogo al del impuesto sobre la renta, que en conjunto con la cotización regular, impuesto sobre la renta y contribución al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, imponían deducciones de  más del 70% sobre el monto nominal (bruto) para las jubilaciones más elevadas.  Ese conjunto de deducciones, graficadas contra montos jubilatorios, resultan en una línea prácticamente recta, demostración clara de su carácter proporcional.

Efectos contrarios a lo que se pretendió

 Una vez aprobada la ley 9796, el esquema de contribuciones solidarias en el RTR quedó modificado de manera que se perdió toda proporcionalidad, pues las deducciones a las jubilaciones de monto nominal  bajo y medio son ahora más cuantiosas que las aplicadas a las de montos elevados, y a las más altas se les conceden montos adicionales al neto previo que llegan a sobrepasar  el millón de colones. Lo contrario de lo  pretendido, que supuestamente era  gravar “pensiones de lujo”.  Este es el primero de los crasos errores que señalamos: legislar sin prestar atención a las consecuencias, sin estudios o simulaciones de impacto que permitan evaluar el efecto  de las medidas que se adoptan.

Para que el lector pueda apreciar la magnitud del desaguisado, ilustramos los montos netos de jubilación en el RTR antes y después de la entrada en vigencia de la ley 9796  (Datos del Oficio de JUPEMA JD-PRE-0052-12-2019, Cuadro anexo 3):

Se aprecia que la  deducción total aumenta considerablemente hasta los 5 millones nominales, disminuye paulatinamente desde 5 hasta los 9 millones nominales, y el efecto finalmente desaparece  (!)  dando lugar a aumentos importantes del neto por encima de los 9.5 millones nominales. Más favorecimiento conforme aumenta el monto nominal jubilatorio; inequidad pura y simple.

Desoyendo el criterio técnico

Como si lo anterior fuera poco, resulta que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, como ente de apoyo técnico llamado a facilitar el análisis de los proyectos de ley, ya había alertado acerca de los problemas inherentes al proyecto 21035 : ” Además, en casi todos los regímenes no se podrá aplicar en su totalidad la cuota solidaria, pues en los primeros rangos ya se alcanza… el 55% establecido como máximo a rebajar” (Informe económico, Proyecto de ley 21035, Departamento de Servicios Técnicos, pág. 31).  Lo que deja entrever el informe es que, como se ilustró, al aumentar el monto jubilatorio y mantenerse el máximo de deducción, disminuye paulatinamente la deducción total a las jubilaciones más altas.  El estudio serio del informe de servicios técnicos habría sido suficiente para detectar los contrasentidos  del rediseño de la contribución solidaria según el proyecto 21035.

Una ley con objeto y fines faltos de sustentación y coherencia

Error craso es también estructurar leyes con base en objetivos y fines que no son sustentables o coherentes. Empezando no más con el objeto de la ley, “contribuir con las finanzas públicas del país aplicando un rediseño de los topes de pensión…”, debemos preguntarnos si la diputada proponente del proyecto 21035 y sus asesores están al tanto  de que el  art. 73 de la Constitución establece que   

“No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos  y las reservas de los seguros sociales”.

 Es por ello que  en el voto 5236-99 la Sala Constitucional  se encontró vicio en el artículo 70 de la ley 7531 de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, por cuanto estipulaba originalmente que las cotizaciones serían “ a favor del Estado” y no a favor del fondo de pensiones, como lo exige el texto constitucional.  Por analogía, rediseñar una contribución impuesta a esas jubilaciones para “contribuir con las finanzas públicas” de manera genérica, como  lo hace la ley 9796, es una propuesta igualmente viciada.

Y no corremos mejor suerte cuando consideramos los fines de dicha ley 9796, que rezan como sigue

“a) Otorgarle continuidad y  aplicabilidad a la contribución solidaria como aporte para lograr el sostenimiento de las pensiones

b) Contribuir con la eliminación de las desigualdades en los beneficios sociales de las pensiones y jubilaciones, así como en las cargas tributarias

c) Dar sostenibilidad a los sistemas de pensiones mediante las nuevas aportaciones”

¿Continuidad y aplicabilidad a la contribución solidaria? En el caso del RTR, la contribución solidaria, desde su vigencia, nunca ha sido descontinuada o desaplicada, excepción hecha de un grupo de 325 jubilados que en razón de  postergar su jubilación por un mínimo de siete años habían sido exonerados de dicha contribución  por ley 7268.

 ¿Eliminación de desigualdades? Ya hemos demostrado que los provistos de la ley 9796 más bien crean desigualdad donde antes no la había, porque imponen un trato ilógico y desigual al favorecer a las jubilaciones más elevadas y gravar en mayor cuantía las jubilaciones medias y bajas.

¿Sostenibilidad a los sistemas de pensiones?  El economista Francisco Esquivel, ex vice Ministro de Planificación, con  base en el informe de SUPEN que consta en el expediente legislativo del proyecto en cuestión, ha demostrado que la recaudación por ley 9796  es insignificante en comparación con el costo total de las jubilaciones del RTR a lo largo de las próximas décadas, por lo que no es cierto que la ley  9796 brindaría sostenibilidad a ese sistema. (Francisco Esquivel. El ajuste fiscal y la ley 9796 sobre pensiones, pág. 31, mayo de 2020, disponible en línea).  Por lo anterior, ni el objeto ni los fines de la ley 9796 superan el análisis más elemental; no sorprende entonces que la aplicación de una ley basada en ellos tenga efectos tan desastrosos.

¿Cantos de “sirenas mediáticas”?

A pesar de los reparos del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, el proyecto de ley 21035 fue aprobado por unanimidad en el plenario.   Habida cuenta de  las falencias apuntadas, es inaudito que los diputados o sus asesores no  mostraran la acuciosidad  suficiente como para  cuestionarlo. 

Al respecto, y como he señalado previamente (J.D. García, Realidades alternas, poder mediático y pensiones magisteriales. El País.cr 25/3/21), es necesario destacar el papel que los medios juegan durante el trámite legislativo de proyectos de ley respecto de los cuales pueda caberles “interés”. Llama la atención que durante la discusión del proyecto 21035 se hicieron publicaciones que tienen el potencial para incidir sobre el trámite legislativo. Algunos ejemplos: “ Pensionados de lujo pagan poco en aportes solidarios” (LN, 02/09/19, pág. 4), con el llamativo subtítulo “Amplio margen para recortar pensiones de lujo”; “Aumento de aportes de los pensionados de lujo” (LN, editorial 9/9/19, pág. 22); “Proyecto de ley eleva privilegio de los pensionados de lujo” (LN 1/10/19, pág. 4), provocando que uno de los asesores legislativos relacionados con el proyecto declarara “…en ningún momento estamos dejando exento a alguien”;  “ Mociones de última hora protegen las pensiones de lujo” (LN 2/10/19, pág. 3).  Luego de ésta última fue la diputada proponente la que, en derecho de respuesta del 12/10/19 (LN, pág. 20), aclara, con celo digno de mejor causa, que “Con los ajustes del martes, las 3700 pensiones adicionales … pasarían a ser más de 4100.  Jamás se reducirían a 3525 como se informó”.

La andanada de titulares con la infaltable descalificación de “pensionados de lujo” va más allá de lo puramente informativo.  El sesgo es evidente, y aunque no es posible establecer a ciencia cierta si  la cobertura mediática influenció la votación de los diputados a favor de la aberración que representa la ley 9796, las declaraciones de la diputada proponente y su asesor en respuesta al informativo muestran que los diputados ponían  mucha atención a ese tipo de publicaciones.

Así las cosas, concordamos con las declaraciones del diputado Benavides, citado en la introducción de este escrito: la Asamblea Legislativa se iba a lucir en la votación del proyecto 21035, y de hecho lo hizo, solo que NO en razón de profesionalismo, calidad de  argumentos,  y rigor analítico.  Todo lo contrario.  El voto unánime de los diputados para un proyecto sin pies ni cabeza, en ausencia de cualquier cuestionamiento, bajo el ojo fiscalizante de salas de redacción, y con posible señalamiento público para quienes osaran ir contracorriente (2), pone en total entredicho el trámite y aprobación de la ley 9796.

(1)  “Diputados esperan votar proyecto [21035] para gravar pensiones de lujo antes de que termine 2019”.Amelia Rueda.com  04 /11/ 19)

(2) Una muestra clara de este señalamiento: “Magisterio se eximió de tope a pensiones de lujo gracias a dos exdiputados” (LN 12/9/19 pág. 4). Aparecen en el informativo las fotografías de los exdiputados Aracelli Segura, PLN, y Abelino Esquivel, de Renovación Costarricense.

(*) Dr. Jorge D. García, Ph.D.