Las pensiones del transitorio de reparto magisterial en el tiempo: De deducciones en exceso a la violación de la progresividad tributaria

El Régimen Transitorio de Reparto (RTR) tiene su origen en la partición del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (Ley 2248, 1958) en Transitorio de Reparto y Capitalización Colectiva por ley 7531, promulgada en julio de 1995 y vigente a partir del 14 de enero de 1997.

Dicha partición obedeció a la presión que el pago de las pensiones y jubilaciones magisteriales ejercían sobre el Presupuesto Nacional, cargo que se volvía más gravoso con el paso de los años. Sin embargo, es público y notorio que esas pensiones nunca debieron cargarse al Presupuesto. El Estado Costarricense, actuando en contra del ordenamiento jurídico, no solo desvió a gasto ordinario las cotizaciones de los docentes de centros públicos y privados, sino que no contribuyó con las que estaba legalmente obligado como patrono y como Estado.

Esas cotizaciones eran las que por mandato de la ley 2248 de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional deberían haber conformado el fondo capitalizable previsional contra el cual se habrían cargado las pensiones futuras.  La ley 7531 fue aprobada en un ambiente altamente convulso, con ausencia total de aceptación, por parte del Estado, de la responsabilidad que le cabía como responsable directo de la situación de apremio presupuestario respecto de las pensiones magisteriales.

Al Régimen Transitorio de Reparto se asignaron los docentes y funcionarios de más edad, aquellos nombrados con anterioridad al 15 de julio de 1992, garantizando el Estado el pago de sus pensiones (Art. 115 de la ley 7531), lo que en la práctica significó el cargo de aquellas al  Presupuesto. Lejos estaban de sospechar los docentes y funcionarios asignados al RTR que el cargo de sus pensiones al Presupuesto iba a usarse décadas después como arma en su contra, en una  campaña vil y sistemática de descrédito y difamación por parte de  medios, políticos, autoridades e intereses particulares, señalándolos como “pensionados de lujo” en razón de mecanismos  de pago impuestos por el mismo Estado de acuerdo al bloque de legalidad vigente. Ironía de ironías, se les señala  falsamente por “no haber cotizado”, ocultando así  la responsabilidad del Estado por el desvío de las cotizaciones magisteriales.

Tampoco es de recibo que se les acuse de “no haber cotizado lo suficiente para lo que se recibe”. Nuestra constitución es clara (Art. 73): los sistemas de  pensiones son solidarios, tripartitos, no se basan en cuentas individuales de ahorro, sino en fondos y reservas capitalizables, como en el  IVM, el  Poder Judicial y el Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio, en el que la reserva  (4.1 BILLONES) debe casi un 50% a rendimientos.

Las pensiones del RTR estuvieron sujetas desde su origen a un esquema severísimo de deducciones.-

Desde 1997, las pensiones del RTR estuvieron sujetas a deducciones por:

1. a) cotización básica escalonada (a un fondo inexistente) originalmente entre 10% y 16%, exigida tanto a pensionados como activos por art. 70 de la ley 7531, y que se cobraba hasta un tope de aproximadamente 4 millones, en consonancia con   artículo 44 de la misma ley.
2. b) contribución especial, solidaria y redistributiva de pensionados y jubilados (Art. 71, ley 7531).  Las pensiones cuyos montos brutos o nominales superaban los 4 millones (1.8% de un total de aprox. 45 000) estaban sujetas a esa contribución especial; por incrementos sucesivos de 25% por encima de los 4 millones de tope, se exigían porcentajes crecientes de contribución desde 25%, 35%, 45% y hasta 75% sobre excesos.
3. c) impuesto sobre la renta
4. d) seguro de enfermedad y maternidad
5. e) cuota administrativa de 5/1000

Ese conjunto de deducciones afectaban sustancialmente los montos nominales de pensión: imponían deducciones de entre 50% y 69% para las pensiones más altas (unas  70 pensiones con nominales entre 9 y 14 millones), y resultaban en un tope efectivo de 4.3 millones para los netos percibidos. Este esquema, que  fue de aplicación para el RTR desde la entrada en vigencia de la ley 7531 en 1997, y hasta el 2019, se ilustra en la siguiente tabla, cuyos datos provienen del Cuadro Anexo 3, oficio JUPEMA JD-PRE-0052-12-2019.

TABLA 1

Reviste particular importancia la gráfica de los porcentajes totales de deducción por ley 7531 contra nominales de pensión (datos de Cuadro Anexo 3).

Como característica adicional al tope efectivo de 4.3 millones mencionado, se aprecia en  el gráfico que el esquema de deducciones impuesto por ley 7531 era claramente progresivo, por cuanto  aumentos en el nominal de pensión  resultaban en aumentos proporcionales en el porcentaje de deducción total, resultando en una línea prácticamente recta.

En resumen, las pensiones del RTR estuvieron sujetas durante 22 años  a deducciones totales progresivas  hasta de 69% para las pensiones más elevadas, y por tanto en exceso,  y a un tope operativo de 4.3 millones gracias al conjunto de deducciones aplicadas, tope que apenas sobrepasaba el  estipulado en el artículo 44 de la ley 7531 para el régimen (sueldo de catedrático con dedicación exclusiva de la UCR más treinta anualidades, poco más de 4 millones). Por tanto, no existe justificación razonable para las iniciativas de ley que en los últimos lustros  perseguían  “topar” las “pensiones de lujo” del RTR, por cuanto sus pensiones más elevadas ya estaban efectivamente topadas por los provistos de la misma ley 7531. Recuérdese además que las pensiones por sobre 4 millones nominales no superaban en número el 1.8% del total de poco más de 45 000 del RTR, por lo que su contribución a la presión sobre el Presupuesto era (y sigue siendo) mínima.

En el voto 19274 – 2020 la Sala Constitucional estableció que, con base en el convenio 102 con la OIT, las deducciones totales para las pensiones de Hacienda y el Poder Judicial no podían superar el 50%. Por extensión, eso sugiere que ese máximo de 50% se aplicará eventualmente a las pensiones del RTR, y da pie para afirmar que las deducciones totales superiores a 50%, vigentes desde 1997 para las pensiones más elevadas del RTR, representan deducciones en exceso.

La ley 9796 vino a trastocar la progresividad de las deducciones aplicadas a las pensiones del RTR.-

La ley 9796, cuya exposición de motivos en el proyecto original incluía como propósito  un “freno a las pensiones de lujo”, modificó el umbral de aplicación de la contribución especial, solidaria y redistributiva exigida a las pensiones del RTR. Bajó ese umbral de 4 millones originalmente contemplado en el art. 71 de la ley 7531 a 2.2 millones. Esa variación tuvo consecuencias paradójicas, ya que hizo todo lo contrario, en razón de la matemática involucrada: a saber, una exacción incrementada para las pensiones medias y bajas, y  beneficios considerables para las pensiones más elevadas.  Increíblemente, fue votada por unanimidad en el plenario a pesar de las objeciones del Departamento de Servicios Técnicos de la misma Asamblea Legislativa,  los apercibimientos de la Asociación  Jubilados en Acción, entregados personalmente a muchos diputados, y opiniones adversas de varios actores.

La ley 9796, además, fijó un máximo de deducciones totales de 55% para las pensiones del RTR, en contraste con los porcentajes crecientes de la ley 7531.  Es éste particular el responsable de que las pensiones más elevadas en el RTR reciban netos aumentados, ya que si se mantiene el porcentaje máximo de deducciones constante al tiempo que el nominal de pensión aumenta, es inevitable que el neto de pensión aumente también, lo que aparentemente escapó a la atención de los proponentes de la ley 9796.  En la siguiente tabla se ilustran las deducciones totales y netos por leyes 7531 y  9796, y el diferencial obtenido restando los netos por ley  7531 a los netos  por ley 9796. Un diferencial negativo significa que se recibe un neto menor al de la ley 7531, y un  diferencial positivo significa que se recibe un neto mayor al de la ley 7531.

TABLA 2

La tabla 2 ilustra claramente que la ley 9796 somete los nominales de 2.2 a 5 millones  a deducciones totales crecientes y considerables, que alcanzan un máximo para un nominal de 5 millones, el cual recibe un neto disminuido en 889 384 colones.  Sin embargo, por sobre nominal de 5 millones, las deducciones totales disminuyen porque se alcanzó un 55% de deducción total y se reajustó el monto de contribución solidaria a la baja según lo exige la ley 9796,  de manera que un nominal de 9 millones ve disminuido su neto en 126 394 colones, en comparación con un nominal de 4 millones, al que corresponde una disminución en su neto de  617 438 colones (se deduce más a la pensión más baja). Y la tendencia continúa, ya que los nominales superiores a 9 millones reciben aumentos en sus  netos que van desde 195 489 para un nominal de 10 millones, hasta 1 986 592 colones para un nominal de 14 millones.  Se está ante una pérdida total de la progresividad tributaria, con mayores exacciones para las pensiones medias y bajas,  y menores para las pensiones más elevadas, para algunas de las cuales se conceden incluso netos más elevados.

Es ilustrativa la gráfica de  los porcentajes de deducción total para las pensiones del RTR de acuerdo a ambas leyes, 7531 y 9796, según datos de Cuadro Anexo 3 de cita:

Se puede apreciar cómo en el rango de 2.2 a 5 millones, pensiones medias y bajas, los porcentajes de deducción total por ley 9796 se incrementan considerablemente por sobre los que imponía la ley 7531.  De acuerdo a los provistos de la misma ley 9796, el porcentaje de deducciones totales  queda fijo una vez que se alcanza el 55%. Ello tiene como consecuencia que el neto vaya aumentando conforme lo hace el nominal, lo que no sucedía bajo el esquema de deducciones propio de la ley 7531.  El gráfico muestra que en el rango de 5 a 9 millones nominales el porcentaje de deducción total por ley 9796 se aproxima, conforme sube el nominal, al de la ley 7531, o sea que el efecto por ley 9796 se atenúa, hasta que por sobre los 9 millones nominales este porcentaje de deducciones totales de 55% es menor al que imponía la ley 7531, lo que se correlaciona con el aumento en los netos de pensión ilustrado en la tabla 2.

Tendencias inesperadas.-

En el RTR se ha transitado, a lo largo de las décadas, de deducciones  totales que fueron excesivas para las pensiones más elevadas desde  1997  hasta el 2019, a deducciones por ley 9796 que, a partir del 2019, no solo dan al traste con el principio de progresividad en las contribuciones, sino que lo revierten  al castigar con exacciones más pronunciadas a las pensiones medias y bajas, y favorecer con montos adicionales los netos de las más elevadas. Además, la ley 9796 impuso una doble imposición a las pensiones del RTR al traslapar los rangos de cotización básica y contribución especial solidaria en el rango de 2.2 a 4 millones nominales.  La lógica más elemental sugiere que una ley como la 9796, cuyo proyecto ni siquiera fue sometido a prueba de impacto (así lo reconocieron sus mismos proponentes), debe ser derogada, ya sea por los roces constitucionales que contiene, o por la misma Asamblea  Legislativa.

Sin embargo, en  caso de que la ley 9796 fuera derogada y se restituyera la contribución especial solidaria según la redacción original del art. 71 (ley 7531), es aparente que no se castigaría  a las pensiones medias y bajas por sobre las más elevadas, pero a partir de 8 millones nominales, las pensiones estarían sujetas nuevamente a deducciones totales mayores al 50% que la Sala Constitucional determinó que es el máximo permisible para otros regímenes. Pero si la Sala Constitucional hiciera extensivo ese máximo de 50% a las pensiones del  RTR,  el efecto  sobre aquellas  superiores a 8 millones nominales  sería  similar al del techo de  55% que impone la ley 9796, a saber, un aumento importante en los netos de los nominales correspondientes.  Se ilustra ese posible efecto en la siguiente tabla.

Tabla 3 (Datos de Cuadro Anexo 3)

Una posible solución.-

De todo lo anterior se deriva la necesidad de un esquema de deducciones para las pensiones del RTR que sea estrictamente progresivo para evitar el favorecimiento de algunas pensiones sobre otras,  y que a la vez respete el techo de 55% de deducciones establecido actualmente por ley.  La progresividad garantiza no cometer el error inherente a la  ley 9796, que aplica exacciones considerables a las pensiones medias y bajas, con beneficios también considerables para las pensiones más elevadas.

Se presenta a continuación el  gráfico de la propuesta para las deducciones totales en el RTR que toma en cuenta la progresividad y respeto al límite de 55% de deducciones totales vigente en la actualidad.  La línea denominada “Propuesta” se grafica junto a las correspondientes a la ley 7531 y la de la ley 9796. La base de esta propuesta sería la modificación total de la contribución especial, solidaria y redistributiva contenida en el artículo 71 de la ley 7531 para ajustar los porcentajes de deducción total a la línea gris “Propuesta” del siguiente gráfico. La deducción total máxima sería de 55% para la pensión más elevada, aunque puede llevarse  a 50% si así lo dictaminara la Sala Constitucional.

La información tabular correspondiente aparece a continuación en la tabla 4. Es crucial recordar que el 98% de las pensiones del RTR tienen nominales inferiores a 4 millones. Para esas pensiones, las deducciones en la Propuesta son iguales  a las de la ley 7531, previo a la vigencia de la 9796. Si bien existen diferencias en la Propuesta respecto las deducciones totaales de la ley 7531 para las pensiones superiores a 4 millones, debe recordarse que según declaraciones del Ex Superintendente de Pensiones Dr. Alvaro Ramos “… lo más caro no son las pensiones tan altas” (La Nación, pág 11 A, 17/12/18).  Congruente con lo anterior, un estudio del mismo periódico (pág 4 A, 5/11/18) concluye que imponer un tope de 2.7 millones a TODAS las pensiones de los regímenes especiales ahorraría tan solo 0.6% del total destinado al pago de las mismas, lo que reafirma que las pensiones del RTR superiores a 4 millones nominales no presionan el Presupuesto significativamente.  Por tanto, la Propuesta presentada no constituye un riesgo presupuestario, al ser comparativamente tan poco numerosas las pensiones del RTR mayores a 4 millones nominales.  Más bien, se  evitan las deducciones totales que exceden el límite del 55% y se garantiza la progresividad de las mismas.  Además, los montos que se proponen para las pensiones más elevadas no superan aquellos que se están pagando en la actualidad por ley 9796.

Tabla 4

RTR: Porcentajes de deducción total según leyes 7531, 9796, y Propuesta

En la tabla 5 se enumeran y comparan  los netos correspondientes a la ley 7531, ley 7531 con límite de deducciones al 55%, ley  9796, y la Propuesta formulada.

Tabla 5

RTR: Netos de pensión por ley 7531, ley 7531 con límite de 50%, ley 9796,  y Propuesta

(Datos de Cuadro Anexo 3. Neto Propuesto es elaboración propia)

CUADRO ANEXO 3 OFICIO JUPEMA JD PRE 0052 12 2019

(Planilla de pago para RTR con leyes 7531/2248 y 9796, Diciembre de 2019)

(*) Dr. Jorge D. García, Ph.D.