Justicia ecológica para los ecosistemas de Crucitas

Comentarios al voto 2021-20047 de la Sala Constitucional de Costa Rica

1.      Antecedentes

En el mes de junio del 2019, la Federación Ecologista (FECON) interpuso un recurso de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica contra el Ministerio de Ambiente y Energía y Ministerio de Salud, por la violación al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional), acusando la existencia de una grave problemática por contaminación por mercurio en la zona norte del país, específicamente en el sitio donde se quiso abrir el proyecto minero Crucitas, alegando que la falta de intervención oportuna de las autoridades públicas provocó problemas de deforestación de bosques por tala ilegal, contaminación de suelos, contaminación con mercurio de fuentes de aguas superficiales y mantos acuíferos; señalando además, que a pesar de la denuncia interpuesta en diciembre de 2018, las autoridades no habían adoptado las medidas de mitigación correspondientes.

La recurrente también reclamó que en el trámite de su denuncia debió integrarse al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto por la eventual contaminación del río San Juan, sitio Ramsar, lo que implicaba también que el gobierno de Costa Rica debió realizar un comunicado por la eventual contaminación transfronteriza.

Finalmente, la accionante cuestionó que las autoridades recurridas debían adoptar un plan de ordenamiento territorial y pidió que se declararan derechos de los ecosistemas sobre ese sitio.

2.      Resultado

Más de dos años después de presentado el recurso de amparo, lo cual demuestra el muy alto grado de complejidad del caso concreto, a través del voto número 2021-20047[2] del 03 de setiembre de 2021, el recurso fue declarado parcialmente con lugar por la constatación de severos problemas medio ambientales que no han tenido una respuesta articulada de parte de las autoridades recurridas para remediar los daños ambientales acreditados en la zona de Crucitas y por la falta de atención y seguimiento a la denuncia incoada por el recurrente.  Por su parte, se declaró sin lugar por cuanto se acreditó que hubo un debido tratamiento del mercurio decomisado, sobre la específica pretensión de que se aplique al caso concreto el Reglamento sobre valores guía en suelo para descontaminación de sitios afectados por emergencias ambientales y derrames[3], sobre las acciones tendientes a disminuir la presencia de personas en condición irregular en el territorio nacional y sobre la supuesta contaminación transfronteriza.

A raíz de lo anterior, la Sala Constitucional ordenó a la Primera Vicepresidente de la República, a la Ministra de Ambiente y Energía,  Ministro de Salud, al Jefe de la Unidad de Normalización de los Servicios de Salud en Ambiente Humano y al Ministro de Seguridad Pública, establecer de forma coordinada y en un máximo de tres meses posteriores a la notificación de la sentencia, un plan a mediano plazo en el que se tomen las medidas de seguridad que correspondan para que se defina un plan de contención para la minería ilegal en la zona Crucitas y, a partir de ese momento, se realice una valoración de la magnitud e intensidad del daño ambiental, el levantamiento topográfico de los cuerpos de agua, la valoración y muestreos de los niveles de mercurio en agua, suelo y sedimentos, se establezca una línea base de seguimiento y se tomen las medidas técnicas que correspondan para remediar los daños ambientales; para lo cual debe establecerse un cronograma de actividades y categorías de autoridades responsables para que en el término máximo de dieciocho meses posteriores a la concreción del plan de seguridad, estén en cumplimiento las acciones remediales que correspondan.

3.      Análisis de agravios

Tratándose de una sentencia constitucional de alta relevancia, se hace necesario analizar la forma en que el tribunal constitucional abordó cada uno de los agravios expuestos por la recurrente.

Respecto a la presencia de mercurio en la zona, a partir de los datos fácticos obtenidos, la Sala Constitucional constató su utilización como mecanismo para extraer oro de forma ilegal, exponiendo que dicha sustancia química es un elemento altamente peligroso para el ambiente y los seres humanos, por lo que es de suma importancia y urgencia que el Estado tome todas las medidas pertinentes y efectivas para erradicar su utilización a la mayor celeridad.  

En ese sentido, el tribunal constitucional hizo especial énfasis en el compromiso asumido por Costa Rica, al ratificar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio[4], de adoptar las medidas que correspondan para reducir y cuando sea viable, eliminar el uso de mercurio y de compuestos de mercurio de las actividades relacionadas con la extracción de oro y también se reduzcan o eliminen las emisiones y liberaciones de mercurio en el medio ambiente provenientes de ellas.

Ahora bien, respecto a la presencia de mercurio en el agua destinada para el consumo humano, los informes señalaron que en ninguno de los muestreos se sobrepasó el valor máximo de mercurio previsto en el Reglamento para la Calidad de Agua Potable[5].   Por su parte, en relación con los valores obtenidos en sedimentos, se constató que, en el año 2018, el punto de referencia presentaba un valor que daba a entender que había mercurio de manera natural en la zona, no obstante, para el año 2020 la concentración de mercurio en ese mismo sitio aumentó a casi el doble. 

Sobre este agravio, la Sala Constitucional concluye que si bien, existen algunas evidencias de una reducción paulatina del uso del mercurio a raíz de las constantes intervenciones de las autoridades públicas en el sitio Crucitas, no se constató la programación de medidas de mitigación o correctivas para atender la problemática del mercurio en la zona, siendo que tales omisiones ameritan declarar con lugar el amparo en este extremo, recordando que en materia ambiental las autoridades públicas deben regir sus conductas bajo el principio precautorio, de manera que deben anticiparse a los posibles daños ambientales y la falta de información técnica o científica no es óbice para proceder a tomar las medidas que correspondan para anticipar y remediar los daños ambientales.

Finalmente, la Sala sí logró comprobar que, respecto al mercurio decomisado, las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía y del Ministerio de Salud lograron coordinar y articular las acciones correspondientes para concretar de forma exitosa y segura el traslado y destrucción de dicho material químico. En consecuencia, sobre este punto en concreto no observó una omisión ilegítima de parte de las autoridades recurridas.

En relación con el agravio de contaminación de aguas superficiales, el tribunal constitucional arribó a varias conclusiones: 1) En efecto ha habido impacto a los cuerpos de agua superficiales producto de la minería ilegal; 2) Se ha documentado un evidente daño ambiental en quebradas y cuerpos de agua ya no solo por la presencia de mercurio, sino adicionalmente por invasión de cauces, excavaciones en las lateralidades de los márgenes, deforestación y erosión de materiales; 3) Los impactos han disminuido debido a la presencia de las autoridades públicas y 4) No consta que la afectación ambiental en el sitio haya llegado a alterar el consumo de agua potable en la localidad, por lo que se trata de una contaminación de aguas superficiales, pero sin incidencia en los cuerpos de agua destinados para el consumo humano.

La Sala tuvo por acreditadas labores de monitoreo por parte de las autoridades recurridas, sin embargo, no se constataron medidas concretas para auditar los cuerpos de agua impactados, determinar su importancia en el medio ambiente y darles un debido seguimiento, tampoco, si fuera el caso, para tomar las medidas correspondientes a efectos de solventar los problemas de contaminación verificados.  Por las razones antes expuestas, el tribunal constitucional declaró con lugar el amparo respecto a este extremo.

Sobre la tala ilegal de árboles, la Sala Constitucional tuvo por acreditada una severa problemática de deforestación en la zona de Crucitas, que se ha llevado a cabo, no solo para permitir las actividades ilegales de extracción de oro, sino como una actividad criminal tendiente a extraer recursos maderables y exportarlos de manera ilegítima del territorio nacional.  En este aspecto, el tribunal señaló que el patrimonio forestal tiene un gran valor de cara a la protección de los recursos naturales (artículos 50 y 89 de la Constitución Política), por lo que, al acreditarse en una severa afectación del recurso forestal, se impone la estimatoria del recurso de amparo en este extremo.

En relación con la contaminación de suelos y omisión de aplicación del Reglamento sobre valores guía en suelos para descontaminación de sitios afectados por emergencias ambientales y derrames,

la Sala Constitucional concluyó que tal normativa está prevista para industrias formalmente establecidas que, en el desempeño de su actividad comercial, están expuestas a responsabilidades para remediar la contaminación provocada y establecer planes de monitoreo y remediación de los daños causados, así como a casos de sitios abandonados,  por lo que dicho Reglamento no se puede aplicar al caso bajo examen, por tratarse de actividades al margen de la legislación nacional, carentes de todos los permisos de concesión, explotación o manejo de sustancias potencialmente peligrosas. Por ello, desestimó la pretensión de la recurrente de que las autoridades del Ministerio de Salud accionaran con el propósito de implementar lo dispuesto por tal Reglamento.

Sobre la integración del Ministro de Relaciones Exteriores por contaminación de los ríos Infiernillo y Colorado que son afluentes del río San Juan de Nicaragua con estatus de sitio Ramsar,  la Sala Constitucional concluye que no existe evidencia científica de concentraciones críticas de mercurio que acrediten una posible contaminación transfronteriza que amerite una comunicación diplomática con Nicaragua o una comunicación con la autoridad responsable Ramsar, razón por la cual, en cuanto a este extremo del recurso de amparo, procedió a desestimarlo por carecer de elementos probatorios para sustentar las afirmaciones realizadas por la recurrente.  A pesar de lo anterior, la Sala señaló que sí estimó el recurso de amparo a efecto de que se realicen los estudios de línea base y se realicen los inventarios de agua correspondientes para tomar las medidas de remediación necesarias de la contaminación que sí se ha constatado en el sitio.

Respecto a la problemática de ingreso y tráfico de personas indocumentadas en la zona de Crucitas, la Sala Constitucional se inclinó por desestimar este extremo del recurso pues, a su criterio, se acreditó en autos una serie de acciones tendientes a controlar el tema del ingreso irregular de personas al territorio nacional.  Lo anterior sin demeritar la necesidad de fortalecer de manera firme y sostenida la seguridad en el sitio, lo que resulta imprescindible para seguir adelante con las medidas para intentar subsanar los daños al medio ambiente.

Por último, en relación con la omisión de las autoridades a brindar respuesta a la recurrente sobre la denuncia planteada el día 19 de diciembre de 2018, la Sala consideró que la falta de respuesta durante un plazo razonable quedó acreditada, siendo la misma lesiva a los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional) y a una justicia administrativa pronta y cumplida (artículo 41 constitucional), por lo que en este extremo el amparo fue declarado con lugar.

En el acápite de conclusiones, el tribunal le da la razón a la recurrente en el sentido de que desde el año 2017, las autoridades recurridas tenían conocimiento de la grave afectación ambiental que se estaba llevando a cabo en la zona y que, a la fecha de interposición del recurso de amparo y la de emisión de la sentencia, no se habían establecido soluciones claras y concretas, al menos a mediano plazo, para la protección a la biodiversidad y para tratar de remediar los daños ambientales causados, lo cual quedó evidenciado ante la ausencia de un plan específico de mitigación, compensación, valoración, cuantificación y restauración de los daños ambientales.

4.      Aspectos relevantes

Una vez expuestos los agravios, así como la forma en que fueron resueltos, procedo a destacar algunos aspectos que resaltan de la sentencia que, a mi criterio, la convierten en un voto relevante en materia ambiental.

En un primer orden de ideas, se trata de una sentencia constitucional ambiental con enfoque ecocéntrico que, a aplicando el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, logró tutelar, de forma conjunta, sinérgica y armónica, la vida y la salud humana, así como el medio ambiente y sus componentes (ríos, bosques, suelos, mantos acuíferos) como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales, siendo esta la misma línea desarrollada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tanto en la Opinión Consultiva 23/17 [6] (párrafo 62), como en la sentencia Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs Argentina[7] (párrafo 203), de proteger a la naturaleza a través del derecho humano a un ambiente sano (artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”.

Si bien, la recurrente solicitó de forma expresa en su recurso que se les otorgaran derechos a los ecosistemas presentes en la región de Crucitas, tal y como lo hizo la Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala de Casación Civil[8] cuando otorgó condición de sujeto de derecho y personalidad jurídica propia a la región de la Amazonía ante la desidia institucional, la Sala Constitucional nuevamente omitió pronunciarse en esta temática.  Especulando al respecto, ello podría deberse a considerarlo innecesario a raíz del tipo de enfoque ecocéntrico que ha caracterizado su línea jurisprudencial en materia ambiental desde larga data[9], que no ha requerido del reconocimiento expreso de esta clase especial de derechos para tutelar constitucionalmente al ambiente y sus componentes; así como por la forma en que resolvió el caso concreto en favor de la naturaleza (pro-natura). En trabajo anteriores[10] he expuesto que, desde 1998 y como principio general del ordenamiento jurídico ambiental costarricense, la Ley de Biodiversidad[11] (artículo 9) concede derechos a formas de vida distintas a la humana otorgándoles un valor intrínseco, y que, por tanto, sería posible afirmar que el sistema jurídico costarricense los reconoce como intereses jurídicos en sí mismos y destinatarios directos de protección. 

Ante un caso extremadamente complejo, donde se logró constatar severos y groseros problemas ambientales que no han tenido una respuesta articulada por parte de las autoridades para remediar los daños ambientales, es posible afirmar que la Sala Constitucional lo resolvió de forma concreta, directa y práctica,   ordenando a los recurridos de forma coordinada y  en un plazo razonable, a través de un plan, la contención de la minería ilegal en la zona y a establecer  un cronograma de actividades y categorías de autoridades responsables para la mitigación, compensación, valoración, cuantificación y restauración de los daños ambientales. 

Cabe destacar que la Sala, expresamente se reservó el control y la fiscalización del cumplimiento de lo ordenado en la sentencia, remitiendo únicamente a la vía contenciosa administrativa, lo relativo al pago de daños, perjuicios y costas. 

Al realizar un chequeo de la sentencia de comentario respecto a los presupuestos y factores que favorecen el cumplimiento efectivo de las decisiones judiciales ambientales, desarrollados en el artículo académico de este mismo autor titulado: “Decisiones Judiciales Efectivas en materia ambiental”[12] fue posible confirmar que cumple con muchos de estos, entre ellos:

·         Ser clara, concreta, directa, precisa, vinculante y por escrito;

·         Resolver el qué, quién, quiénes, cómo, dónde, cuándo y cuánto del conflicto jurídico ambiental, tomando en consideración factores sociales y económicos;

·         Estar fundamentada tanto en derecho (derecho constitucional ambiental y sus principios) como en el mejor conocimiento científico disponible (reglas unívocas de la ciencia y la técnica);

·         Tomar en consideración a las generaciones presentes y futuras, así como a las demás especies con las cuales el ser humano comparte el planeta, también merecedoras de protección por parte del derecho (enfoque ecocéntrico);

·         Integrar el enfoque basado en derechos y de ecologización de los derechos humanos (derechos a la vida, salud, agua potable y saneamiento, alimentación, acceso a la información y acceso a la justicia ambiental, entre otros)[13]

·         Prevenir daños futuros ambientales, cesar los actuales, ordenar la recomposición del ambiente y determinar los mecanismos de control y fiscalización de su ejecución;

·         Incluir planes de aplicación y cumplimiento en el espacio y el tiempo y tomar en cuenta la existencia de capacidades técnicas, institucionales y presupuestarias para su efectiva ejecución.

Mención aparte merecen los dos votos salvados que desestiman el reclamo por la infracción al artículo 50 constitucional, cuyas justificaciones y fundamentación jurídica, parecen no ajustarse al contenido de los artículos 25 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ni a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 

5.      Reflexiones finales

La sentencia bajo análisis pretende darle una solución integral y a mediano plazo a una problemática socioambiental sumamente compleja.  La forma clara, directa y concreta en que están redactadas las órdenes emitidas para la protección y remediación de los daños ambientales ocurridos, así como la existencia de mecanismos oportunos de control y fiscalización de su ejecución por parte de la propia Sala Constitucional, son factores que coadyuvarán a su efectivo cumplimiento.

El camino hacia la efectividad en esta materia requiere del fortalecimiento y consolidación del Estado de derecho ambiental.  En ese sentido, las decisiones judiciales efectivas juegan un rol primordial para alcanzar la tan deseada justicia ecológica.

Referencias bibliográficas

PEÑA CHACÓN, M. Decisiones judiciales efectivas en materia ambiental, Revista Monfragüe Desarrollo Resiliente, Volumen XII, 2020, España.

PEÑA CHACÓN, M. Del Derecho al Ambiente al Derecho Ecológico, el caso de Costa Rica, Revista de Derecho Ambiental RDA, número 67, julio-septiembre 2021, Argentina.

PEÑA CHACÓN, M. Ecologización de los derechos humanos en la jurisprudencia constitucional costarricense, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, volumen 69, número 274-2, 2019, México.