El caso del transitorio de reparto del Magisterio Nacional y la Ley 9796
Antecedentes.
Con fecha 4 de agosto de 2014 se emitió la directriz del Ministerio de Trabajo No 012-MTSS-2014, la cual hacía efectivos los provistos del artículo 3 de la ley 7858 (vigente desde 28/12/98, y derogado posteriormente por ley 9388 del 10/8/16). Dicho artículo establecía que en tanto las cotizaciones estatales, obreras y patronales para efectos de pensión fueran superadas por los egresos para el pago de los beneficios, se impondría sobre todas las pensiones y jubilaciones de sistemas contributivos con cargo al Presupuesto Nacional un tope de diez veces el salario más bajo pagado por la Administración Pública.
Recurridos el artículo 3 de la ley 7858 y la directriz ministerial ante la Sala Constitucional, ésta emitió las resoluciones 019030 del 14 de noviembre de 2018, y las 019485 y 019487, ambas del 21 de noviembre del 2018, según las cuales:
“… no resultan (la directriz y la ley 7858) contrarias al principio de irretroactividad si sus efectos son aplicables únicamente a aquellas personas que hubieran obtenido el derecho a la pensión o jubilación CON POSTERIORIDAD a la entrada en vigencia de la citada ley 7858… la Administración Pública no podrá cobrar ninguna suma que los jubilados y pensionados hayan recibido con anterioridad al día que se haga la publicación referida.” (de la presente resolución).
Como corolario de lo anterior se cita, de la resolución de Sala Constitucional 015116-2020, en cuanto a la aplicación de la ley 7858 a aquellos pensionados cuyo derecho a pensión o jubilación precedió a la vigencia de la ley. Se califica tal aplicación como “violación al principio de irretroactividad de la ley”, y “aplicación injustificada del tope de pensiones”, por lo que se ordenó la restitución de sumas deducidas en razón del dictado de la ley 7858:
“En cuanto a los amparados que disfrutan de sus pensiones con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 7858:
…la Sala concluye que la aplicación de la misma con respecto a los tutelados …. efectivamente sería lesivo de sus derechos constitucionales, en los términos expresados en la sentencia 2018-010030 y, consecuentemente, respecto a ellos se declara con lugar el recurso por violación al principio de irretroactividad”.
Por tanto, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, en cuanto a la imposición de topes a las pensiones y jubilaciones con cargo al Presupuesto, Régimen Transitorio de Reparto (RTR) incluido, no presenta ninguna ambigüedad. La irretroactividad de la ley se refiere a que se afecta únicamente a quienes hacen efectivo su derecho a pensión o jubilación una vez que la ley que impone los topes adquiere vigencia.
Contrasta con lo anterior una interpretación alterna de irretroactividad que ha sido muy popular en las distintas administraciones, según la cual un tope se puede imponer sin consideración de la fecha del otorgamiento del derecho a pensión o jubilación, o sea se pueden afectar pensiones otorgadas tanto de previo como con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley. De acuerdo con esta interpretación, la irretroactividad se resguarda por el solo hecho de que no se cobren de vuelta al jubilado montos pagados antes de la vigencia de la ley en cuestión. Se concluye entonces que ésta última interpretación, mucho más estrecha y fiscalista, no es sostenible a la luz de lo resuelto por la Sala Constitucional.
La ley 9796 afecta topes definidos por ley a pensiones y jubilaciones del RTR.
Las pensiones y jubilaciones del RTR estaban originalmente sujetas a deducciones escalonadas crecientes: una cotización básica por artículo 70 (ley 7531) de entre 12% y 16% sobre excedentes hasta alcanzar el tope de aprox. 4 millones de colones definido en el artículo 44 (ley 7531, 3.9 millones de colones en la actualidad). Una vez alcanzado ese nominal, cesaba el efecto de la cotización básica y se activaba la contribución especial, solidaria y redistributiva definida en el artículo 71 (ley 7531). Esta contribución especial, también escalonada sobre excedentes, iba desde 25% hasta 75%, lo cual topaba los netos jubilatorios cerca del tope definido por el artículo 44 (ley 7531).
Ahora bien, la ley 9796 se titula “Ley para rediseñar y redistribuir los recursos de la contribución especial solidaria”, y afecta, entre otros, a los jubilados y pensionados del RTR del Magisterio Nacional.
Según el artículo 1 de dicha ley:
“Objeto de la ley. El objeto de esta ley es contribuir con las finanzas públicas del país aplicando un rediseño de los topes de pensión máxima y de la pensión exenta de la contribución especial solidaria establecida sobre los regímenes de pensiones especiales…” (énfasis agregado)
En consecuencia, no cabe duda: la ley 9796 tenía como propósito la afectación del tope de pensiones y jubilaciones del RTR del Magisterio Nacional, regulado por el artículo 44, leyes 7531 y 7946 (del 18/11/99), el cual define dicho tope como un monto máximo igual al salario de catedrático de la Universidad de Costa Rica, con 30 anualidades y dedicación exclusiva (actualmente 3.9 millones de colones).
La ley 9796 modificó el artículo 71 de la ley 7531 en cuanto al tope de aplicación de la contribución especial solidaria. Si de previo dicho tope había sido de 3.9 millones de colones según artículo 44 (ley 7531), pasó a ser cerca de 2.2 millones de colones. Con ello aumentaba la recaudación en las jubilaciones afectadas que antes no pagaban dicha contribución (entre 2.2 y 3.9 millones de colones nominales) y por otra parte resultaba en doble imposición, en razón de la cotización básica que se mantenía efectiva en ese mismo rango.
Se comprueba que la ley 9796 afectó el tope previamente establecido por ley 7531 mediante la siguiente comparación de los textos de las leyes (énfasis agregado):
| Ley 2248 y sus reformas (7531)
(Versión vigente hasta 20 junio del 2020 en que empieza a regir la ley 9796)
Artículo 71.- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados. Además de la cotización común establecida en el artículo anterior, los pensionados y los jubilados cuyas prestaciones superen los montos que se fijarán, contribuirán en forma especial, solidaria y redistributiva, de acuerdo con la siguiente tabla:
a) Sobre el exceso del TOPE establecido en el artículo 44, y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicho tope, contribuirán con el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso.
b) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) …. |
Ley 9796:
ARTÍCULO 6- Reforma del inciso a) del artículo 71 de la Ley N.º 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de 5 de setiembre de 1958.
Se reforma el inciso a) del artículo 71 de la Ley N.º 2248, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de 5 de setiembre de 1958. El texto es el siguiente:
Artículo 71- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados [ … ]
a) Sobre el exceso del monto de ocho (8) salarios base del puesto más bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de DICHO TOPE, contribuirán con el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso. b) ….
|
El tope original establecido en el Artículo 44 de la ley 2248 y sus reformas (ley 7531) sirvió en forma simultánea y coherente como límite para fijar los porcentajes de las contribuciones especial, solidaria y retributiva del artículo 71 y la cotización básica del artículo 70. Ese tope del artículo 44 es la pieza clave del mecanismo utilizado por el legislador para impedir que las deducciones por artículos 70 y 71 se superpusieran y afectaran significativamente a las pensiones medias y bajas, entre 3 y 5 millones de colones nominales. Queda entonces demostrado que la ley 9796 versa sobre, y afecta, topes de pensiones y jubilaciones, POR LO QUE ESTÁ SUJETA INELUDIBLEMENTE A LAS RESOLUCIONES DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE TOPES DE PENSIÓN SEGÚN LA JURISPRUDENCIA SEÑALADA.
La aplicación de la ley 9796 a la planilla de pensiones y jubilaciones del RTR eliminó operativamente el tope definido en el artículo 44 (ley 7531). Esto por cuanto las pensiones y jubilaciones más elevadas, superiores a 9.5 millones de colones nominales, recibieron aumentos importantes en sus netos, de hasta 2 millones adicionales para un nominal de 14 millones de colones, superando con mucho el tope definido en el artículo 44 (ley 7531).
La Tabla 1 ilustra los efectos de la aplicación de la ley 9796 a la planilla de del RTR, según los cálculos de JUPEMA (Cuadro Anexo 3, oficio JUPEMA JD-PRE-0052-12-2019), recién promulgada la ley 9796. Para cada nominal de pensión (Columna 1) se ilustra (Columnas 2 y 3) el porcentaje de deducción total y el neto entre paréntesis por leyes 7531 y 9796. La columna 4 ilustra el resultado de restar el neto por ley 9796 del neto por ley 7531. Una cifra negativa significa que se disminuye el neto en esa cuantía, y una cifra positiva denota un neto mayor. Según la ley 9796, el porcentaje máximo de deducciones totales no podía sobrepasar el 55% del nominal. Recientemente la Sala Constitucional rebajó ese porcentaje a un 50%. Esos porcentajes son causales de regresividad contributiva, que se ha documentado abundantemente en publicaciones previas (ver García, J. Sala Constitucional y la Ley 9796: se profundiza la regresividad. El País. CR. 1 abril 2024).
TABLA 1
PORCENTAJE DE DEDUCCIONES TOTALES Y NETOS DE PENSIÓN POR LEYES 7531 Y 9796
| 1
NOMINAL (Millones de colones) |
2
% DEDUCCIÓN TOTAL Y (NETO) POR LEY 7531 |
3
% DEDUCCIÓN TOTAL Y (NETO) POR LEY 9796 |
4
DIFERENCIAL NETO (NETO 9796 – NETO 7531) |
| 2.2 | 24.44 (1 681 892) | 24.44 (1 681 892) | 0 |
| 3 | 28.84 (2 134 682) | 36.02 (1 919 432) | – 215 250 |
| 4 | 32.01 (2 719 682) | 47.44 (2 102 244) | – 617 438 |
| 5 | 36.45 (3 177 348) | 54.24 (2 287 964) | – 889 384 |
| 6 | 41.24 (3 525 704) | 55.00 (2 700 000) | – 825 704 |
| 7 | 45.72 (3 799 900) | 55.00 (3 150 000) | – 649 900 |
| 8 | 49.61 (4 031 394) | 55.00 (3 600 000) | – 431 394 |
| 9 | 53.60 (4 176 394) | 55.00 (4 050 000) | – 126 394 |
| 10 | 56.95 (4 304 511) | 55.00 (4 500 000) | + 195 489 |
| 11 | 60.46 (4 349 511) | 55.00 (4 950 000) | + 600 489 |
| 12 | 63.38 (4 394 511) | 55.00 (5 400 000) | + 1 005 489 |
Se aprecia en la columna 3 que, para las pensiones más elevadas, por encima de 9 millones nominales, el neto por ley 9796 aumenta considerablemente por sobre el monto de 3.9 millones establecido en el artículo 44 (ley 7531) como tope. Queda entonces demostrado el efecto de dicha ley 9796, que beneficia a las jubilaciones más elevadas con netos que sobrepasan el tope mencionado, tornándolo nugatorio. Esto es consecuencia matemática del límite del 55% a las deducciones totales de pensiones y jubilaciones contenido en la ley 9796 – que recientemente fuera disminuido a 50% por resolución de la Sala Constitucional -, ya que los netos jubilatorios aumentan conforme el nominal sube al tiempo que las deducciones totales se mantienen fijas en 55% o 50%.
La otra cara de la moneda: el efecto regresivo de la ley 9796 sobre las pensiones medias y bajas (3 a 5 millones de colones nominales), que sufren deducciones considerables y para las cuales la ley 9796 opera disminuyendo su neto de manera importante. A su vez, este efecto se debe a la disminución del tope original de 3.9 millones contemplado en el art. 44 (ley 7531) a 2.2 millones de colones, y la consecuente superposición de la cotización básica y la contribución especial solidaria, lo que resulta en exacciones incrementadas. Queda así demostrado cómo la ley 9796 afecta los topes a las pensiones y jubilaciones del RTR, solo que lo hace de manera totalmente irrazonable.
A la luz de las resoluciones previas de la Sala Constitucional, La ley 9796 se aplicó retroactivamente.
Como se apuntó, las resoluciones de la Sala Constitucional, de manera clara y precisa, señalan que la irretroactividad en materia de topes se mantiene solo si los efectos de una nueva ley rigen para aquellas pensiones y jubilaciones otorgadas con posterioridad a su vigencia. Ello no sucedió con la ley 9796, la cual se aplicó a todo el RTR sin salvedades en cuanto a las fechas de adquisición del derecho jubilatorio, siendo que, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia de la misma Sala Constitucional, debió haberse aplicado ÚNICAMENTE a aquellas pensiones y jubilaciones adquiridas con posterioridad a la vigencia de la ley 9796.
En vista de lo anterior, cabe la interrogante: ¿mantendrá la Sala Constitucional congruencia con sus resoluciones previas en esta nueva coyuntura que concierne a topes y la aplicación retroactiva de la ley 9796?
(*) Virginia Sánchez, M.Sc., Marco T. Fallas, M.Sc., Jorge D. García, Ph.D.
