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Principios Generales del Empleo Público

Fuente: Mauro Murillo A.  |  2011-04-08

1. Concepto de empleo público.

Es una relación pública, ubicada dentro de las relaciones de servicio entre los funcionarios públicos y la Administración Pública.

Hay una prestación de servicios, con dependencia y bajo salario.

2. Concepto de principios generales.

Los principales de Derecho son construcciones jurídicas que informan el ordenamiento positivo o que se deducen de este.

Junto con el ordenamiento positivo (normas emanadas formalmente o reconocidas como tales), conforman el ordenamiento jurídico total que rige en cada Estado.

Siguen la jerarquización de fuentes del ordenamiento positivo, de donde hay principios generales a nivel constitucional o a niveles inferiores. En el empleo público hay principios de rango constitucional y otros de rango menor.

3. Principio general básico: naturaleza no contractual.

Desde que se habla de empleo público se alude no en general al empleo en el sector público sino solo al empleo público, o sea al de naturaleza pública. Y la primera característica del empleo público es precisamente su naturaleza no contractual. Esto tiene rango constitucional.

El artículo 191 de nuestra Carta Fundamental prescribe la obligada existencia de una legislación diferente para regular las relaciones entre el Estado y sus servidores. Sin mayor esfuerzo y sin sacrificar la literalidad deficiente de la norma, de allí claramente se deduce el principio de que la relación de empleo en el Sector Público es por regla general diferente de la relación privada de empleo regulada en la legislación laboral. Esta última, típicamente es contractual; todo el Derecho Laboral está montado a partir de la necesidad de proteger a la parte más débil del contrato de trabajo. Si en el Sector Público las cosas deben ser diferentes, para empezar la relación no es contractual. Que se trata de una relación diferente, aquí significa que tiene principios propios, aun contrapuestos con los de la relación laboral.

El origen y la base de la relación pública de empleo no es un contrato sino un nombramiento. Lo que no impide sostener que se necesite el consentimiento del servidor, que puede ser explícito o implícito.

4. Principios generales derivados.

De ese principio fundamental se derivan otros que lo precisan y complementan.

4.1. No negociabilidad de las condiciones de la relación.

Como toda relación pública no contractual, se define por las vías propias del Derecho Público, única y exclusivamente.

Así, no caben contratos individuales, lo que además se opondría al principio de igualdad, que permea todo ejercicio de función pública.

Tampoco caben convenciones colectivas de trabajo, al mejor estilo laboral, porque sencillamente el contenido de la relación no se define por el encuentro de las voluntades de las partes. El Derecho Público no está disponible para negociaciones reivindicatorias.

Las necesidades prácticas ciertamente ofrecen quiebres a estos principios, pero esto no altera los que son y deben ser principios generales.

4.2. No libre disposición del término de la relación.

La relación se acaba según esté normado.

El servidor no puede decir simplemente me voy e irse. La renuncia, por principio, está condicionada a aceptación. Ciertamente cabe la renuncia irrevocable, pero aun esta queda condicionada a un período de espera racional.

Por el otro lado, no basta la mera voluntad de la Administración para correr al servidor, lo que además es objeto de otro principio, el protector. Este y otros principios, por supuesto, van referidos a la categoría del servidor en propiedad, no a las precarias (de confianza, interino, etc.).

El principio implica que no cabe el famoso rompimiento unilateral de la relación, usado en el Derecho Laboral como alternativa indemnizada, a favor del trabajador, cuando se le violentan gravemente sus derechos.

5. Principio de legalidad.

En general toda la función pública está regida por el principio de legalidad, el que sin embargo presenta aspectos interesantes de cara al empleo público.

La tendencia es a restringir el campo de la costumbre y de los reglamentos autónomos de empleo, con lo que no comulgamos. La costumbre y los reglamentos tienen sus propias reglas y límites.

No cabe, en nuestro criterio, entender que vía costumbre o vía reglamento no pueden superarse las reglas legales existentes sobre derechos y beneficios. Ello es más claro cuando se hace referencia a derechos reconocidos en la legislación laboral o social, entendidos siempre como mínimos, o a derechos nuevos no regulados. La costumbre sencillamente es fuente de Derecho en el Derecho Administrativo. Los reglamentos de empleo son autónomos y están autorizados para regular el contenido de las relaciones de sujeción especial, especie de las cuales es la de empleo.

6. Principio de igualdad.

Es otro principio general de la función pública que presenta aspectos particulares en el empleo público, especialmente en cuanto a la definición del contenido de la relación, particularmente en el tema de los salarios.

La desigualdad de condiciones de los servidores públicos en el Sector Público es proverbial y consentida por todas las instancias.

El principio de igualdad sencillamente no puede plantearse a partir de ver la parte patronal en el Sector Público como una sola. Ni esto es cierto, como se verá, ni es viable. El principio de igualdad a lo sumo puede plantearse dentro de cada patrono, aunque en el Estado solo podría plantearse en cada órgano fundamental (Poderes, TSE y CGR).

Una aplicación importante del principio de igualdad es la existencia del principio de ingreso por concurso.

7. Principio de eficiencia.

Lo impone la Constitución y de todos modos es propio de la función pública.

Según el 191 C.P., el propósito de la legislación particular del empleo público es el de garantizar la eficiencia de la Administración. Aquí por supuesto eficiencia tiene un sentido amplio.

 

Este principio autoriza el ejercicio del ius variandi, dentro de sus justos límites, así como las reestructuraciones, igualmente con límites de principio. Autoriza igualmente la existencia del período de prueba antes del ingreso en propiedad, así como las evaluaciones periódicas de servicios y hasta la obligación de actualización de los servidores.

8. Principio formal.

Las relaciones públicas son esencialmente formales. Existe solo lo que está formalizado por principio.

Esto elimina la posibilidad de la primacía de la realidad, como es en Derecho Laboral.

9. Principio proteccionista.

La Constitución no parte nítidamente de una legislación particular necesaria con fines de protección del servidor público. En el 191 solo se refiere al propósito de garantizar la eficiencia.

Por supuesto que no se olvidó de la protección del servidor y de ello se ocupa el 192, en donde están dos principios importantísimos. Primero, el de ingreso según idoneidad comprobada, que como ya dijimos lo que interesa es el ingreso previo concurso, lo que garantiza igualdad de oportunidades. Segundo, la remoción solo con causa legal, o sea la estabilidad, a lo que ya aludimos.

La remoción es también alcanzada por el principio del debido proceso, también garantizado constitucionalmente. La remoción comprende el despido (punitivo) y otras figuras, como la reducción forzosa de servidores.

El debido proceso permea no solo la remoción sino toda la administración del empleo, en sus justos términos.

En el Derecho Laboral rige un principio de in dubio pro-operario que aquí no tiene aplicación. En lo que es interpretación de normas, se aplican los principios generales de interpretación del Derecho Administrativo. En materia sancionatoria sí rigen principios proteccionistas que ya los tienen apropiados el Derecho Administrativo, del Derecho Laboral y del Derecho Penal.

El tema de los derechos adquiridos es complejo en el Derecho Público de Empleo, pero ciertamente no rige ese instituto como en el Derecho Laboral. En general se respetan los derechos actuados; el problema serio se presenta con los pretendidos derechos frente a la normativa. La jurisprudencia no ha podido distinguir entre los derechos cercenables y los no cecsenables, ni ha podido ilustrar cuando debe haber indemnización, ni menos ofrecer una fórmula adecuada de cálculo de la indemnización.

Podría tenerse como parte del principio protector el de buena fe y equidad. A favor del servidor conduce a sostener que su salario debe ser reajustado periódicamente, de acuerdo al aumento del costo de la vida. Individualmente, el servidor tiene derecho a ser remunerado conforme a sus labores reales.

En general por supuesto el servidor conserva su derecho a reclamos e impugnaciones y el derecho a obtener respuesta o resolución serias.

La irrenunciabilidad de los derechos es un tema aun no aclarado. En principio no puede negarse en el empleo público. Con certeza no cabrían renuncias de derechos básicos (no definibles fácilmente) ni cuando conduzcan a crear una situación desigual.

10. Principio del Estado como Patrono Único.

Sencillamente no puede existir. Es de creación laboralista, con nobles fines pero falazmente planteado. No existe un solo patrono en el Sector Público; jurídicamente no.

Lo importante a rescatar de esta doctrina es sus consecuencias. Para ciertos efectos (no acabados de precisar nunca), se da continuidad a los servicios prestados a los diferentes patronos públicos.

Para justificar esto pudo haberse hablado más bien de una carrera única, para efectos delimitados (auxilio de cesantía, vacaciones, anualidades). Al fin y al cabo la existencia de una carrera administrativa, con algunos derechos precisados, es un principio elemental del empleo público.

11. Vigencia supletoria de la legislación laboral y social.

En realidad este tema no plantea ninguna dificultad especial. Es algo propio del ordenamiento jurídico administrativo.

El detalle relevante es solo que esa aplicación no podrá ser siempre literal. El Derecho extraño en el Derecho Administrativo solo puede ser recibido filtrado y compatibilizado con los principios propios del Derecho Administrativo y con la naturaleza propia de la Administración Pública.

12. Texto legal único.

El 191 constitucional habla de un estatuto, o sea de una ley. Va referido al Estatuto de Servicio Civil, régimen de empleo público vigente en el Poder Ejecutivo. Aun dentro del Estado no se logró un texto único. Fuera del Estado, los entes adscritos fueron metidos dentro de ese Régimen; todo el resto de la Administración Descentralizada carece de ley de empleo.

Esto lo reseñamos solo para ilustrar que no es principio el que deba existir un texto único (o régimen único) de empleo público.

13. Otros principios.

Una característica de los principios generales es que nadie, nunca, podrá dar la lista completa.

Aquí por supuesto no estamos dando la lista completa. Quizá solo nos hayamos referido a los más generales. Hay campos como el sancionatorio que están cargados de principios propios, de fondo y procedimentales.

Solo resta quizá señalar que es principal general, y constitucional también, que la impugnación jurisdiccional en nuestra materia debe corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa. La Sala Constitucional negó esto durante muchísimos años, hasta que echó marcha atrás, aunque con concesiones (quiebres) insostenibles.

(*)Síntesis de Conferencia dictada en la CSJ, en seminario organizado por la Sala 1ª, el Sala 1ª, el 8-04-11.

(**) Abogado

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