Sala Constitucional y la ley 9796: se profundiza la regresividad.

En días pasados la Sala Constitucional hizo público un por tanto (voto 2024006250) en el que declara que la máxima deducción total para las pensiones y jubilaciones del régimen transitorio de reparto (RTR) del Magisterio Nacional será de un 50%, en lugar del 55% que se venía aplicando luego de la entrada en vigencia de la ley 9796, con fecha 21/6/20.

Independientemente de la construcción jurídica que justifica ese límite de 50% para las deducciones totales, resulta que  en este caso, debido a las condiciones creadas por la ley 9796, se presenta un contrasentido matemático insalvable, ya que, al limitar las deducciones totales al 50%, , se profundiza la regresividad inherente a  dicha ley,  que desde su vigencia aplica mayores deducciones a las jubilaciones y pensiones medias y bajas, y deducciones menores,  incluyendo netos aumentados, a las pensiones más elevadas.

Los antecedentes.

La ley 9796 se titula “Ley para rediseñar y redistribuir los recursos de la contribución especial solidaria”, y fue aprobada de manera unánime en la Asamblea Legislativa.  Modificó la contribución especial, solidaria y redistributiva tal y como se venía aplicando según el artículo 71 de la ley 7531 (Reforma Integral del Sistema de Pensiones del Magisterio, del 13/7/1995).

En su versión original en el artículo 71 (ley 7531), la contribución especial afectaba a las pensiones y jubilaciones que sobrepasaban el tope establecido de aproximadamente 4 millones de colones (artículo 44, ley 7531), con deducciones progresivas abiertas, análogas al impuesto sobre la renta.  Las deducciones para las pensiones más elevadas superaban el 60% del nominal, en contraste con el recién emitido criterio de la Sala Constitucional.  Sin embargo, el resultado operativo de esa escalerilla de la contribución solidaria en la ley original 7531 fue topar efectivamente los netos jubilatorios a montos muy cercanos al tope establecido en esa ley 7531 (aprox. 4 millones de colones).

La ley 9796 forzó, en lo que interesa, los siguientes cambios:

2. a) Disminuyó el umbral de aplicación de la contribución especial de aproximadamente 4 millones a 2.2 millones de colones de nominal, afectando a un número considerable de pensiones que previamente, por ley 7531, no estaban sujetas a la contribución especial, sino solamente a la cotización básica que tenía como techo precisamente el tope de 4 millones de colones. Por tanto, impuso una doble cotización en el rango de 2.2 a 4 millones de colones de nominal.
3. b) Limitó el porcentaje de deducciones totales a 55%, de manera que si se sobrepasaba ese límite, debía ajustarse la contribución solidaria a la baja.

Las consecuencias.

Cuando el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa rindió su informe económico respecto del proyecto que se convertiría en ley 9796, advirtió que la aplicación de la nueva contribución solidaria proyectada sería de aplicación muy limitada por cuanto rápidamente se sobrepasaba el límite contemplado en el proyecto, a saber, el 55% de deducciones totales, porcentaje sobre el cual la contribución debería ajustarse.

El hecho de que los diputados ignoraran la advertencia de Servicios Técnicos, en conjunto con la ausencia de estudios de impacto sobre la planilla del RTR por parte de los proponentes de la ley, trajo como consecuencia que no se detectaran los efectos paradójicos de su aplicación, a saber, que la contribución exigida a las pensiones medias y bajas es mayor que la exigida a las pensiones más elevadas.  Conforme aumenta el nominal jubilatorio, disminuye la contribución exigida. Pero no solo eso, sino que para las jubilaciones más elevadas, la ley 9796 aumenta el neto percibido hasta en montos millonarios. En resumen, la ley 9796 opera en sentido contrario a lo que sus proponentes, y los medios, manifestaron: según ellos, “poner límite a las pensiones de lujo”.

La siguiente tabla ilustra los efectos de la aplicación de la ley 9796 a la planilla de del RTR, según los cálculos de JUPEMA (Cuadro Anexo 3, oficio JUPEMA JD-PRE-0052-12-2019), recién promulgada la ley 9796. Para cada nominal de pensión (Columna 1) se ilustra (Columnas 2 y 3) el porcentaje de deducción total y el neto entre paréntesis por leyes 7531 y 9796. La columna 4 ilustra el resultado de restar el neto por ley 9796 del neto por ley 7531. Una cifra negativa significa que se disminuye el neto en esa cuantía, y una cifra positiva denota un neto mayor.

 TABLA 1

PORCENTAJE DE DEDUCCIONES TOTALES Y NETOS DE PENSIÓN POR LEYES 7531 Y 9796

Se aprecia en la columna 2 que los porcentajes de deducción total por ley 7531 son progresivos, pero sobrepasan el límite de 50% establecido por la Sala Constitucional. Sin embargo, como se apuntó, sujetaban los netos al tope establecido en la ley 7531 en su artículo 44  (aprox. 4  millones de colones).

En la columna 3 se nota que por ley 9796 aumenta considerablemente el porcentaje de  deducciones totales a pensiones entre 3 y 5 millones nominales, lo que se refleja a su vez  en la columna  4, donde un monto  negativo representa un neto disminuido, hasta llegar casi a 900 000 colones de deducción para un nominal de 5 millones.   Sin embargo, en la columna 3, nótese que por encima de un nominal de 6 millones, la deducción total por ley 9796 queda fija, porque se alcanzó el límite de deducciones totales de 55%, lo que a su vez implica que la contribución especial debe ajustarse a la baja, por lo que los netos aumentan de manera importante.  Aquí es donde se presenta la paradoja: en la columna 4, las pensiones superiores a 6 millones nominales contribuyen cada vez menos conforme aumenta el nominal, hasta que, al llegar a 10 millones nominales, más bien se les concede un neto mayor, que alcanza el millón de colones extra para un nominal de 12 millones y casi dos millones para un nominal de 14 millones (éste último no ilustrado en la tabla).

Lo anterior es claramente regresivo, porque viola el principio de que quien más recibe más debe contribuir, y es el precio que en este contexto se paga por haber fijado un máximo de 55% de deducciones totales, lo que evita la  confiscación, pero  a costa de imponer regresividad.

La resolución de la Sala Constitucional viene a agudizar la regresividad de la ley 9796.

Reza el adagio que lo que mal comienza, mal termina, y eso se cumple al analizar los efectos del por tanto de la Sala Constitucional que disminuye a 50% las deducciones totales a las pensiones y jubilaciones del RTR.  No porque un 50% sea inadecuado en sí mismo, sino porque deviene más regresivo al integrarse al mecanismo ilógico y anti jurídico de la ley 9796.

Se ofrecen a continuación cifras actualizadas por el  M.Sc. Francisco Esquivel, Exvice Ministro de Planificación, ilustrando el efecto que tiene la reducción de deducciones totales del 55% actual al 50% establecido por la Sala Constitucional (Tabla 2).  En la tabla se ilustran los montos nominales de jubilación, seguidos de las contribuciones actuales de las pensiones y jubilaciones de acuerdo con la ley 9796 con un máximo de deducciones totales de 55%, y seguidamente los montos de las contribuciones con un máximo de 50% según nuevo mandato de la Sala Constitucional.  En este caso, las cifras con signo positivo representan deducciones a las pensiones (aportes), y las cifras con signo negativo son aumentos (¡) en el neto jubilatorio.

TABLA 2

CONTRIBUCIONES ACTUALES DEL RTR POR LEY 9796 CON 55% Y 50% DE DEDUCCIÓN TOTAL (Datos de F. Esquivel, M.Sc.)

Como se aprecia, las pensiones medias y bajas, de 3 a 5 millones nominales, siguen sujetas a contribuciones elevadas, que no sufren cambio importante cuando se pasa de un 55% a un 50% de deducción total.  Sin embargo, a partir de un nominal de 6 millones, el aporte adicional con un 50% de deducciones totales disminuye abruptamente, más de lo que disminuía con deducciones totales de 55%, de tal modo que a partir de un nominal de 8.5 millones no solo no se aporta, sino que aumenta el neto jubilatorio percibido. Con el 55% de deducciones totales, el neto jubilatorio aumentaba a partir de 9.5 millones nominales. El beneficio con el 50% es claro para pensiones más elevadas.

En las palabras del M.Sc. Esquivel: “…mientras una pensión de 4 millones da un aporte adicional de 557 374, una pensión de 10 millones aumenta 727 707 en el monto neto. Hay una tributación desigual en contra de los ingresos más bajos”.  Reiterando lo expresado, la disminución de deducciones totales del 55% al 50% resuelta por la Sala Constitucional, en el contexto de la ley 9796, acentúa paradójicamente la regresividad de la misma.

Observaciones y conclusiones.

1)  De ninguna manera se debe colegir que el presente escrito cuestiona o pone en tela de duda la legalidad de las jubilaciones y pensiones otorgadas en el RTR, sea cual sea su monto.  Tan es así que a pesar de décadas de campañas de falsedades e inquina por parte de políticos, medios, e intereses particulares, no se ha llegado a cuestionar en  estrados judiciales el otorgamiento de dichas jubilaciones, aún de las más elevadas, teniéndose que contentar los críticos con estridentes denuncias de “saqueos legalizados” o “pensiones espurias”, sin que hayan ofrecido prueba alguna al respecto.

2)  Pero resulta inadmisible que, como en el presente caso, se apliquen simultáneamente gravámenes considerables a pensiones medias y bajas al tiempo que se conceden aportes disminuidos o montos netos adicionales a las pensiones más elevadas. Ello es una afrenta a la noción más elemental de justicia.

3)  Ha quedado demostrado, según el presente escrito, y otros publicados en su oportunidad, que las deducciones por ley 9796 son a todas luces ilógicas y regresivas.  La responsabilidad por mantener durante años este estado de cosas recae directamente sobre la Sala Constitucional, que declinó emitir la medida cautelar para suspender la aplicación de la ley 9796 mientras se efectuaba la valoración de constitucionalidad.

4) Como quedó demostrado, el escenario impuesto por la ley 9796 presenta contrasentidos matemáticos insalvables, acentuados por el nuevo límite de 50% de deducciones totales emitido por la Sala Constitucional.  La opción más simple para salir del embrollo actual es dejar sin efecto la ley 9796, en razón de lo expuesto, y volver al esquema contributivo de la ley 7531 en el artículo 71 de la versión original, que es lógico y progresivo, y aplicarle ese máximo de 50% de deducciones totales.  Sin embargo, nótese que éste porcentaje, en contraste con el mecanismo original contenido en el artículo 71 de la ley 7531, todavía implica un aumento del neto para  las 66 pensiones más elevadas del RTR, con nominales mayores a 8 millones de colones  (66 de un total de 45 000), pero al menos carece de la regresividad de la ley 9796, por lo que no causaría perjuicio a pensiones medias y bajas.

5) No sería de recibo el argumento artificioso de que la regresividad inherente a la ley 9796 puede justificarse en razón del “estado precario de las finanzas públicas”. Tal propuesta se desvirtúa, primero, en razón de las cifras recientes reportadas por la Administración, que no reflejan en modo alguno una situación fiscal comprometida.

Además, el  Exviceministro Esquivel anota que  el ahorro derivado de la aplicación de la ley 9796, según la Superintendencia de Pensiones (Documento SP-907-2019), no es estadísticamente significativo, ya que el ahorro por dicha ley es de tan solo  un 1.9% del total del gasto en el pago de pensiones del RTR.  Ello explica que las curvas de gasto en pensiones del RTR antes y después de la ley 9796, proyectadas hasta el año 2061, son idénticas.  Por tanto, esa recaudación no le aporta nada relevante a la sostenibilidad del régimen a corto, mediano y largo plazo.

Citando nuevamente al Exviceministro Esquivel:

“En 85 años las finanzas del RTR no tendrán ningún impacto relevante derivado de la ley 9796. Las finanzas del Gobierno no recibirán ningún beneficio importante. En consecuencia, se afectan los derechos de los pensionados del RTR para generar un resultado fiscal insignificante”

(*) Dr. Jorge D. García, Ph.D.